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【議題觀察室】「花東3法」10年完成3大建設 學者：無環評、引進「主權財富基金」疑慮重重
記者／陳培煌、許雲凱；責任編輯／邱家宜
國民黨立委傅崐萁領銜提出3項花東建設特別條例草案，包含「花東快速公路建設特別條例」、「環島高速鐵路建設特別條例」、「國道六號東延花蓮建設特別條例」，簡稱花東3法。立法院5月17日院會排審攸關國會改革的立法院職權行使法，以及花東快與環島高鐵兩案，引發朝野肢體衝突、社會高度關注。
網路也出現大量討論，有質疑花東建設條例草案經費兩兆，相當龐大，若相比其他交通建設經費，兩兆可以蓋50幾條雪隧，或蓋4.36條國道三號，或讓高鐵環繞台灣三圈等比較圖卡。
還有討論提及花東3法並未經過可行性評估與環評，其中國道六號東延會貫穿中央山脈，工程相當困難。此外，還有論點指出草案提及的預算上限、工程完成年限與主權基金經費來源等內容，均引發外界「立法院可以立法要求行政部門編列預算」的疑問。
圖1：立法院517院會抗議畫面／來源：達志影像
「花東3法」內容、目前在立院進度為何？
今年3月，傅崐萁提出花東3法，在委員會審查時未獲共識，因此交付朝野協商，之前三個草案也都確曾排入院會議程，只是還未及討論。
花東3法建設工程浩大，但三個草案都「限定10年內完成」。「花東快」草案明定預算上限為2500億，「國6東延」交通部評估經費約8000億，民進黨立院黨團認為「環島高鐵」要花上兆元，並估計3案總經費超過2兆。
依據草案內容，「花東快」經費來自特別預算，並排除公債法舉債限制。「國6東延」、「環島高鐵」的財源，除使用政府預算（同樣排除公債法限制），另可採用BOT模式引進民間資金或國際「主權財富基金」。
花東3法由傅崐萁提出，先聲稱本會期一定會通過，後改口說有黨內共識才推動。民眾黨表態支持花東建設，但經費不應由特別預算支出，將與國民黨共同提案修正。民進黨則明確反對花東3法，近日眾多環保團體也連署表達高度疑慮。
圖3：「花東3法」草案內容及立法進度／事實查核中心製表
立委提案要求行政部門執行重大交通建設，有什麼問題？
花東3法交付朝野協商，會中民進黨表示，由立委提出建設案且列出預算，有違憲、侵犯行政權之虞。國、眾兩黨反駁，過去立法院曾提出「基隆河流域整治特別條例」、「石門水庫及其集水區整治特別條例」，行政部門也有執行，並非沒有前例。
南台科大財法所特聘教授羅承宗表示，《憲法》70條是規定立法院審查預算時，不得增加預算，但這次是立委提出法案，不是審查預算，是否違憲還有討論空間。不過，這次花東3法在委員會快速通過，缺乏實質討論，很多疑問並未釐清。
羅承宗舉例，以「花東快」來說，法案訂出預算上限2500億，但此數字是如何算出的？規劃10年完工，又是根據什麼？立委固然有提案權，但必須透過公開討論的過程，回答外界疑問，也才能說服社會。
前內政部長李鴻源表示，花東3法這類重大建設規劃，事先需要透過各領域專家充分討論與評估後，才能決定是否可以執行，而非由立委強行立法，甚至訂定期限要求行政機關，這是「外行領導內行」。
淡江大學運輸管理系教授張勝雄指出，這每一案均得先審查，通過後才會進行綜合規劃，包括環評階段，過程至少就要花掉5年，何況花東3法都是重大交通建設，時間可能會更長，甚至10年過去，可能都還無法動工。
逢甲大學智慧運輸與物流創新中心副主任鍾慧諭也說，交通重大建設需要專業評估，以了解對地方的影響，特別是花東地質相當脆弱。立法院在沒有進行這些評估的情況下，要求行政機構在一定期間內完成建設是不合理的。
「花東3法」錢從哪來，引進外國資金可行嗎？
政大財政系教授陳國樑表示，《財政紀律法》規定，立委提案如果讓政府支出增加或者收入減少，都要指出如何彌補財政缺口，其他法令也規定，立委提出減稅法案，要有財政部的評估。因此依照財政法規的精神，立委提的花東3法經費龐大，涉及國家財政規劃，應該要跟主管機關交通部討論，不是立委說了算。
南台科大財法所特聘教授羅承宗說，「國6東延」與「環島高鐵」列出多種財源，除了政府編算外，還可引進國際資金，其中國際「主權財富基金」這點也是問題重重。主權基金是指外國政府成立的投資機構，以投資國外資產而獲利，典型代表是新加坡成立的淡馬錫公司，中國也有主權基金。
羅承宗解釋，草案規定引進主權基金要「興建營運後轉移」，即是BOT模式，意思是讓外國政府出錢建設並且經營，若干年後再還給台灣。但國道跟高鐵都是重要建設，讓外國政府經營不但有國安疑慮，而且台灣沒有掌握經營權，未來可能連票價都無法決定，這簡直就像清末列強佔領了中國鐵、公路。
圖4：「國6東延」草案／來源：立法院議事暨公報資訊網
重大交通建設規劃需統籌國土布局
李鴻源強調，台灣交通建設應先有國土規劃，確定各區人口數並選定適合開發的區域。在此基礎上，縣市需考量生態、防災與財務等面向進行評估。國土規劃需透過產官學界合作，蒐集資料、分析情境、制定政策、提出行動方案並分配預算，涵蓋價值觀念、法令制度及管理執行。
「花東居民需要一條安全回家的路」，李鴻源指出，但建設提案應充分討論其生態、環境、經濟、社會等影響及工程可行性。
張勝雄認為，現有連接花東的台11、台9或花東鐵路尚未超載。若要以「花東人民有需求」為由進行造價不菲的交通建設，理由不夠充分。重大交通建設計畫的可行性取決於經費，而花東人口少，需求不如西部高。
此外，提案為何針對花東而非馬祖或金門。他認為若立委基於政治因素而非專業判斷提出交通建設，會導致行政困難，忽視國家整體交通建設的優先順序。
圖5：台灣全貌示意圖／來源：Google Earth
花東3案面臨環境與技術挑戰
中央大學地質所教授李錫堤指出，國道六東延的可行性研究顯示，工程會面臨諸多困難，包括廬山的地熱問題和隧道岩覆厚度超過1公里，這些都可能引發岩爆問題。高公局1995年評估報告和2023年重新探勘結果也支持這一觀點。
環島高鐵與花東快也面臨相同問題。李錫堤說，環島高速鐵路規劃在山區，地質條件複雜；花東快會碰到縱谷斷層與中央山脈斷層，加上可能會有土石流問題。這些都會是環團關注是否會引發災害與環境變化的狀況。
李鴻源指出，國道六東延要求行政部門計畫建設不得超過10年，但工程技術尚未克服。此外，近年來台灣颱風、地震等天然災害頻繁，相關防災、生態與財務評估均付之闕如。
圖6：台9線蘇花公路／來源：東區養護工程分局
花東居民需求：是要慢活旅遊，還是快速經濟？
鍾慧諭指出，國道六東延若建成，台中到花蓮的車程可縮短至一個多小時，但花東居民需要的是什麼？如果花蓮要高科技產業，就需要快速運輸系統，但若要發展「慢活」，這條道路沒有必要。
李鴻源提到，重大交通建設可能對當地經濟模式造成衝擊。例如雪山隧道開通後，台北到宜蘭僅需40分鐘，但卻未能創造預期的觀光經濟效益。這種快速交通模式是否適合花東，需要慎重考慮。
台灣對花東的國土規劃定位應該明確，是希望旅客一天來回，還是以「慢活」方式瀏覽。從西濱快速道路的例子可以看到，快速道路開發反導致農村破碎化，失去觀光活力。
學者建議應先改善花東現有鐵、公路系統
鍾慧諭說，目前花東路廊已被台鐵佔用，建議應該從現有的系統進行改革，如台鐵花東雙軌建設和改善蘇花改公路，而非提出一個「遠在天邊且遙不可及」的建設，才能在短期內真正改善花東居民的交通問題。
圖7：花蓮鯉魚潭人潮／來源：花蓮縣政府觀光處
