Yahoo奇摩新聞 財劃法修法不是萬靈丹...稅收分成給地方不是鼓勵招商的好方法
攸關中央與地方財源分配的《財政收支劃分法》，上個會期未修法成功，這會期朝野將繼續角力。(圖片來源/信傳媒編輯部)
價格機制是經濟學最廣為人知和應用的道理。某種產品價格上升時需求量會減少而供給量會增加的供需法則，在大部分時候都是正確的，因此很多政策問題都有以價制量或以利益做誘因的主張。為了鼓勵地方政府招商，也有不少人主張要把所得稅、營業稅、或貨物稅等和企業營業有關的稅收在財政收支劃分中分一定比例給地方政府。但價格或誘因機制理論上雖然正確，在實務上卻仍需考慮它的影響力或價格彈性之大小，影響力太小時這類政策就沒多少效果，甚至可能得不償失。分稅政策可能就是一個例子。
首長任期短因而他能享受的分稅獎勵通常不大
分稅制度可用理論或數學模型來分析，但這會太煩瑣，而且問題的關鍵在於影響力的大小，因此我們用簡化的數字例，反而更容易看出分稅政策的實際效果。假設有項投資要花20億，投資完成後每年營業額可有10億，而其中有5億為本縣市所提供而在本縣市納營業稅之附加價值，則若不考慮各種免稅或退稅的情況，這新投資完成後每年會在本縣市繳2500萬營業加值稅，假設地方可分到兩成，則地方每年收入將可因為這種投資及獎勵制度而多分到500萬元。地方原則上會為這每年500萬的收入而更努力吸引這項投資，但會有多努力？對這廠商會有多少吸引力？則需進一步的分析。
每年多五百萬看似不少，但地方首長任期只有四年，即使是第一年招到的商，開始營業時他的任期也可能只剩兩年甚至一年不到，所以他能運用的也許總共只有500到1000萬，不是四年一共2000萬，更不是廠商在此地營業20年一共會多給地方政府的1億元。以平常人之心度縣市首長之腹，他為這獎勵頂多只願多花500萬到1000萬成本來幫助這廠商。這只相當於廠商投資成本的400到200分之1，大概就是幫忙蓋一段水溝或替門口的道路舖一段柏油。因此獎勵投資的效果恐怕不會多大。而到首長任期的後期，可能就不會在乎這種他得不到的獎勵。
地方感受到的獎勵不到中央實際支出的百分之一
而不管這獎勵效果大小，這政策更大的問題是中央政府的付出會比地方政府及廠商得到的獎勵大很多，也許可能大到一百倍左右，從政府財政的角度是很沒有效率的獎勵方法。財政收支劃分法若把兩成的營業稅撥給地方，那是指全部營業稅的兩成。而從地方的觀點，只有我設法新增的投資所帶來的營業稅之兩成才是我招商的獎勵，既有的廠商甚至我不努力也自然會來的廠商的營業稅不管我努不努力也都要給我兩成。
假設原先某縣市每年營業稅收100億，則改採撥兩成給地方做獎勵就是撥20億。而假設這地方經濟原來自然可實質成長3%，若這獎勵使地方努力招商而變成成長4%，也就是使投資增加3分之一，地方政府可說是很努力了。但這成果只會使地方分到的稅收增加2000萬， 因為基本的20億和另外新增的6000萬都是不必努力也會得到的。這也就是說，中央花了20億8000萬，地方卻覺得只有2000萬是獎勵，其他是應得或不必努力也可得到的收入。若如前述地方首長有任期限制，地方首長感到的獎勵將會更少。這樣的獎勵制度實在是很沒有效率，中央若這樣做簡直是在亂撒錢。
如果像各國及歷史一樣，收入不敷支出的地方仍會得到中央的補助，則很多地方首長也不會把這2000萬的增加全部當成獎勵。因為這增加的收入可能會導致其他補助的減少，而使地方的總收入增加不到2000萬。
分稅制度會擴大地方間的不公平並扭曲招商方式
而這種制度還至少另有三個缺點。第一、它可能加大地方間的不公平，因為目前經濟好而稅收多的地方會分到更多。第二、從各縣市來看可能的招商效果，有不少是從別縣市搶來的，也就是從全國而言招商效果會更小。第三、地方招商的努力會被制度扭曲，不是追求對地方乃至國家最有利的投資，而是追求提高在本地報稅的金額。於是就有可能有廠商只要把大門改個方向或改變登記地址，就到另一縣市去報稅這種對國家沒有幫助的招商。
中央應直接對招商進行獎勵而不是間接透過財劃法
由這些問題來看，分稅是不恰當的獎勵招商方式。要獎勵招商，最好直接對目前需要招商的項目提供獎勵，不必獎勵以前招到或既有的廠商，不必獎勵大家搶著要的投資案，而且不必等營業繳稅後才給獎勵，這才是有效率的獎勵。經濟理論和政策雖然常很複雜，但有些基本原理並不難懂。政府要做獎勵的原因主要是有市場失靈，而理論上最好的方法就是直接解決或補償市場失靈的地方。
拐彎抹角的做法反而會多出許多成本，而且可能造成其他的問題。所以政府要獎勵地方招商，就直接看地方為何不要該項投資，其中市場失靈的問題是什麼，而直接提供獎勵以降低或消除市場失靈。用財政收支劃分中的稅收分成，實在是很間接而無效率的方法。我們不要因為它好像用到經濟學價格誘因的概念，或看某些地方政府可因此分到更多經費的政治目的，而隨便採用。
鼓勵競爭不一定導向正確的競爭方法和進步
除了以價制量或價格誘因，經濟學另一個常被引用卻不一定正確的原則是競爭會造成進步，或甚至有競爭才有進步。這在財政收支劃分政策中也常被提到。但競爭的方式很多，經濟學談的常是合理合法降低成本或提高品質這類競爭。但在現實上很多競爭方式卻不見得是有利或會造成進步的。例如高速公路上的長途巴士可做價格或品質的競爭而帶來進步，但人們常看到的卻是帶來風險和公共危險的超速行駛。
地方政府競爭投資或競爭報稅地點的方法很多，不一定會造成合理的進步。若各地方都像中國某個時期那樣，把地方可分到的稅拿一部分來給廠商減稅，其效果就像全國減稅，對全國不見得有利。由於地方的競爭手段和能力不同，地方競爭也可能使某些投資案移到從全國而言較不恰當的地方。用分稅做誘因乃是以稅收的改變而非真正招商成就做競爭成果的指標，因此也必有用圍廠抗爭等方式或要求廠商改變大門或登記地址等等對國家社會沒有貢獻的競爭方式。
台灣縣市並未達到合適的競爭規模
競爭的效益也要看競爭單位的大小和能力是否適合做競爭。用誇張的例子來讓大家反思。若我們把競爭單位定為村里，各村里可分到當地課到之營業稅的10%，那是會帶來良性招商服務之競爭，還是會天下大亂？村里之所以不宜做招商競爭單位，是因為它太小，很多招商該做的行政、政策、以及環境改善都不是它的職權。而且因為它太小，也有更多換個大門就可以換個地方納稅這種問題。
但村里不夠大，縣市就夠大嗎？產業投資發展的很多政策和環境因素仍是中央掌握，中央才有改善的能力，縣市能合理拿來競爭的只是投資環境中的一小部分，給縣市太大的招商責任和誘因，不是效果不彰，就是可能會用不恰當的手段。我們常想學習外國的做法，但每個國家的「地方」之規模不同，美國各州、中國各省市、乃至日本各都道府縣有很多比我們全國還大，它們之間可能有利的相互競爭，用到我們的村里之間一定不行，但用到我們的縣市之間就可以嗎？恐怕大家也要好好想想。
財政收支劃分主要的目的應是讓地方有足夠的錢做好各項工作，要獎勵招商或競爭，要用更直接的方法才有效率。用龐大的地方總收入之分配方法或公式來執行只要少很多錢就可做的獎勵，乃是用牛刀殺雞，即浪費又不精準，甚至也達不到目的。
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