連3年補助，國旅人次卻連3年下滑──觀光「鴉片式補助」照顧了誰？

文字／劉致昕、攝影／張家瑋

COVID-19（又稱武漢肺炎、新冠肺炎）疫情之下，交通部長林佳龍除了以紓困補助支持觀光旅遊業者經營，7到10月也將撒下安心旅遊補助59億元，鼓勵國人好好玩台灣。據了解，11月還要續推精緻旅遊，以不同名目延續金援，成為民進黨政府2016年執政以來，至少第8波與國內旅遊相關的補助政策。

然而，根據交通部統計，2016年起，國人國內旅遊人次已連續3年下滑。這帖吃了8次的補藥，不但沒有提升國旅人次，副作用還一一浮現。是什麼原因，讓民進黨政府不斷祭出這帖像是「鴉片式上癮」的「照顧政策」？擁有媒體話語權的旅遊業公協會，又在其中扮演了什麼角色？

5月27日一早，台北天空雖然下雨，卻擋不住高昂的氣氛。

交通部長林佳龍、衛福部長陳時中、曾任交通部長的台灣觀光協會會長葉菊蘭，3位部長級政治人物輪番登台，在「拼觀光、愛台灣，千人大會師」記者會上，向來自旅遊業、旅宿、遊樂園、導遊領隊、溫泉、民宿、旅遊品保協會等公協會代表報告。

「離島的機票都搶不到了啦！」一名業者在台下開心地說，記者會後，旅遊業者將以32條路線展開島內觀光，名義是「踩線」，實際上是讓遊覽車、導遊、飯店，都有消費，經費則由政府埋單。

政府連3年埋單觀光旅遊補助，副作用悄悄浮現

「今年年初，我就找（旅行公會全國聯合會）蕭博仁理事長，也跟林部長報告，我們要超前部署⋯⋯一旦疫情結束要復甦的時候，我們業者有沒有準備好？能不能馬上就讓全世界放心地來玩？」葉菊蘭先上台發言，「那個時候的思考其實很貪心，我們希望520前後⋯⋯能不能啟動一個3萬人的業者互相踩線的行程，帶動國內觀光旅遊的活絡？」

林佳龍上台後也強調自己超前部署，早在2月，就聽取全國旅遊聯合會會長、遊覽車協會會長建言，規劃出政府買單、讓旅遊業者小旅行的補助方案。「本來是希望舉辦30萬觀光業人員、1到2個月的防疫旅遊，但台灣防疫做得很好，」他苦笑，6月7日台灣境內提早解封，只好縮小業者互相踩線的遊程，提前讓安心旅遊補助上陣。7月起，每個國民國內旅遊住宿都有補貼，不但不限平假日，若是離島還多補1天，參加旅行團則享有不限次數的補助。

「這個踩線活動有三方面的功能，其中之一就是讓觀光業有好的生意、可以賺錢！」林佳龍語畢，獲得台下一片掌聲。細看32條路線的行程安排，遊覽車、飯店、餐廳、景點，許多都由在場或是地方的產業協會會長經營，也難怪現場喜氣洋洋。

「客人被低價團吸走」，精緻旅遊受衝擊

與記者會上的官員、協會代表不同，部分經營民宿與旅行社的業者，對補助政策的反應，是無奈。

「客人都打電話來，說你們不是可以拿補助嗎？那你要不要退我1,000啊？」一名曾獲國際旅遊品質獎項肯定的旅行業者，在疫情下響應政府政策，回頭經營台北山區農場的國內旅遊行程，一向經營10萬元以上高端旅遊的他，開發出3天2夜、4人成行、不到8,000塊的農場之旅，遇上補助政策，他原本自信滿滿的產品，卻可能面臨開發成本血本無歸的窘境。

「有補助之後其他人都開超低價的，市場上都是1、2,000塊的低價團，客人還回頭質問我們怎麼這麼貴？」4人吉普車的精緻旅行，狠狠被遊覽車行程比了下去。

另一位曾經被國際遊客選為世界十大絕美民宿的民宿業者，沒被疫情影響生意，卻被補助政策衝擊。位於東部山腰，本來一晚2人、住宿定價4,000元的他們，連疫情時期生意都屬穩定，但去年長期的住宿補助政策，卻成為他們第一次重擊。「有朋友參加補助政策，2、30萬等了好久都拿不到（註：不少業者曾反映，旅遊補助款發放時間拖了數個月，甚至有人代墊了數百萬，如：〈春天來了暖冬補助還沒拿到錢，業者代墊上百萬〉。） ，我們實在很怕。」沒參加補助政策，客人都被大型業者、低價選項吸走，這一次疫情封鎖了國際旅客，逼得他們只能考慮跟上。

不僅基層業者反應不一，從數字上來看，台灣國內旅遊有9成是自由行，補助卻針對團客不限次數；補助範圍也一改前例，納入本來就容易滿房的週末。59億的補助有沒有必要、將對台灣國旅帶來什麼影響？已成為消費者瘋國旅之外，部分業者內心的憂慮。

林佳龍：補助是為了衝量，讓旅行社、旅宿業有生意

林佳龍接受《報導者》專訪時解釋，疫情下的補助，第一是為了衝量、衝信心。他說國內旅遊能帶動內需，也能向世界展示台灣觀光大國的潛力。

第二，他不避諱地說，是為了讓旅行社有生意。台灣近4,000家旅行社，大多經營出國旅遊，如今關閉邊境，必須為他們創造消費需求，於是即使9成國內民眾以自駕、自由行、甚至一日來回作為旅遊的模式，觀光局仍希望透過補助，將遊客導向旅行團。

林佳龍並不否認，疫情持續下去，產業可能發生洗牌、退場、資遣，但他隨即補充，「要軟著陸啦，你說要退場也是要有配套，生計突然間沒了，是會衍生社會問題。」

然而，在林佳龍與業者的「前瞻觀光政策交流區」LINE群組中，當他一提到退場機制，業者們直接要部長拿出配套，政府若不負責，他們將不再支持林佳龍，甚至有業者在LINE群組內公開威脅上街抗議。

補助，不然就抗議，這對蔡英文政府第一任交通部長賀陳旦來說，極其熟悉。「如果說有所謂的三大『被辭職』的原因，這就是其中之一，」他以開玩笑的方式，解釋這段延續至今的補助思維，當初就是讓他下台的重要因素。

賀陳旦反對：補貼加持無明顯成果

從2016年蔡英文上任總統以來，由於陸客團大減，經營陸客團生意的觀光旅遊業者，成為常態性的反對聲音，催出一波波的國內旅遊補助。

首先是總統就任後發動的「要工作、要溫飽」遊行，換來2016年11月針對陸客旅行社的補助，3億元的特別預算，供旅行業者轉作國內旅遊，希望他們展開轉型同時開拓國旅市場。這筆錢2週內就被申請一空。賀陳旦以「受害者的情緒勒索」，形容來自這群業者的外部壓力，「社會上幾乎不大有冷靜，或者從背景、大方向的探討空間，」他回憶。

除了外部壓力，更重要的是政府內部種種因素，推動補助政策的延續。

首先，是「對於中國的一種反動心理，因為你團客不來了，然後立刻受傷，就覺得這個補貼是應該的，」賀陳旦回憶，當時連產業的真正影響是什麼都還沒研究，更別說若真要補貼，補貼的方式、標準、目標等等，沒有機會討論就直接發錢。

「心情上覺得說，這是好像該做的事，尤其假如我們暫時扯一點政治來講，也許民進黨會特別覺得說，就是因為我們當政嘛！那我們的方向創造了『間接的受害者』（指做陸客生意的業者），過去他們說不定還是支持我們的人，所以這個求償政府立刻去補，從2016年到現在。」

賀陳旦指出，扮演主要推力的是政務委員張景森。2016年底的補貼一結束，張景森就瞄準了花東作為補貼的第二站，預計的時間點是農曆年前後。「張景森叫我要延續（補貼），但我沒有答應。」即使如此，發生花蓮大地震後，補貼政策順理成章上路。

但花蓮有補貼，台東、南部縣市，連桃園縣長鄭文燦都跳出來爭取，「就開始亂了，變成全面去搞，我自己當然就愈來愈不贊成啦。」

賀陳旦反對補助政策的理由，是他觀察當時的數字所得結論，補助並沒有發揮效用。「（當時）並沒有特別針對這個補貼去做較專案的追蹤，我看到的是一般性數字，」他解釋，在南部的旅客人次，2018年只有高雄微幅成長，屏東、台南、嘉義都往下掉，花東的刺激效果也不明顯。整體2018年的國旅表現，在各種補貼的加持下，國旅人次跟總體消費竟都比前一年掉了超過6％。

70億觀光發展基金，成為補貼伸手牌

這樣的結果，當然有國際廉價航空愈加普遍、國內天災和重大事故等因素，但也跟補貼補不到國旅發展的本質有關。以觀光局的統計資料來看，當日來回者佔7成，參加旅行社套裝服務的國旅遊客只有1.4％，將住宿、團體做為補貼重點，或許符合業者期待，但卻沒真的補到大部分消費者的痛點，這也是2018年底暖冬旅遊補助專案延長至2019年，申請數量卻顯現疲態的原因。

「2018年可以說從花蓮開始，到後面的暖冬跟續辦，整年都有問題。」數字會說話，國內旅遊人次並沒有增加，但賀陳旦的堅持卻依然失守。首先是以傳統業者為領頭的公協會，不斷透過立法委員施壓，「那是用喊的，『哎呀這種東西（補助）要大方一點啊』、『狀況這麼壞，你們還有時間研究嗎？先補了再說！』」

賀陳旦回憶，「這些東西很常是在什麼階段喊呢？預算審查的時候。」觀光局有一筆觀光發展基金，來自機場營運所收取的服務費，每年超過70億的基金，通常是併決算辦理，賀陳旦以「黑盒子」形容之，這筆基金就在預算審查時成為開補貼支票的財庫。

除了立委，公協會也不斷向張景森表達建議。「關於一直在撒國旅（補貼），其實一直都有髮夾彎，髮夾彎其實是張景森起了很大的作用，他確實都有在傾聽各公協會的意見，所以變得一直撒，」台灣觀光發展協會副理事長柯牧洲說。

觀光政策變成「照顧政策」？

但在賀陳旦眼中，台灣的觀光政策，已經成為一個「照顧」性質為主的政策。

從交通部統計數字來看，執政黨的「照顧」壓力極大。自從開放陸客、來台觀光人數衝破1,000萬後，從2013年以來，台灣旅館、民宿房間數不斷攀高，一年甚至新增超過萬間，直到今年上半年創下新高、而後進入拐點。同時，在台南、花蓮、台東，待售的飯店旅館已超過200間。

民進黨政府延續補貼政策，卻也讓林佳龍口中的「轉大人」、觀光立國，難以發生。因為受益於「照顧」政策最大的觀光業者們，一直是以陸客生意壯大事業的傳統旅遊、旅宿業者，他們大多是觀光旅遊產業公協會的代表或是成員。

公協會留戀陸客錢潮，反成溝通阻礙

「觀光業的這些什麼各式各樣的公協會，可能是各種產業中密度最高的一個吧，」一名交通部前任官員說，這群公協會和業者，長期扮演觀光局的資訊來源，以及共生般的緊密關係。

中華民國旅行商業公會全聯會政策顧問高洺塗解釋，作為公協會代表，在業界中有舉足輕重的地位，尤其在對岸，什麼事都講頭銜，公協會代表就等同握有中國的資源，人脈、辦事的便利性也隨之而來。他舉例，陸客團全盛時期，當時9成陸客都掌握在10家旅行社手中，他們就是公協會的重要成員和代表。

一名觀光產業協會的共同發起人觀察，觀光局要做管制、管理、行銷，但預算有限，飯店、飛機都要靠業者贊助，平常欠人家這麼多人情，總是要還，她在許多協會的春酒、晚宴上，都看見觀光局官員與業者們稱兄道弟，觀光局則在公聽會、政策建議等參與名單上「還人情」。「公協會跟觀光局已經變成一個產業共生，這是一個根本性的問題，是需要革命的，」這名發起人說。

但兩岸交流因對岸管制而停擺，公協會顯然還在留戀陸客錢潮，不但沒有擔起產業研究、連結國際趨勢等職責，反而成為業界反映需求的「障礙」。

「連晶華（飯店）跟雄獅（旅行社），這次都要自己跳出來透過媒體向政府傳話，你覺得這些公協會還有效嗎？」這位觀光產業協會共同發起人問。她並指出，這群公協會除了大力推動補貼政策，他們也支持觀光旅遊業從《觀光發展條例》衍伸出的各種特許制，「他們確保不要去修法，確保對既有結構有利⋯⋯所有的旅遊新創都會踩到《觀光發展條例》。」

政府資源挹注傳統業者，反延緩產業轉型

台南市副市長王時思接受《報導者》訪問時指出，政府的資源還是挹注在團客、傳統的觀光業者，雖然看起來好像得到了民心，「但在產業內容上，我擔心的是，你愈延緩它退散的速度，就表示起步的速度也就愈慢。」

王時思曾與寶可夢合作「Pokémon GO Safari Zone in Tainan」活動，行銷台南、創造商機並造成轟動，她認為，台灣國內自由行已佔超過9成，「你（卻）養了這麼多的旅行業者，台灣的旅遊業是證照制的特許行業，這些人就覺得我有『權利』經營這個，我『有權利』活下來，但市場上的需求面已經消失了，在那個階段不趕快想轉型，而是跟傳統的觀光業者合作的話，政府就是延緩了台灣在未來的能量。」她從地方觀點提出建議，政府應該針對旅行內容挹注資源，從吸引觀光客的角度來看，補助旅行社其實無助地方觀光成長。

「補助政策讓國內觀光產業離具有國際競爭力越來越遠，但想選舉的人考慮的不是這種事情⋯⋯所以這個難局我覺得短時間內不會解除，當倒閉潮開始出現，其實就會出現新的補貼政策，」另一位不願具名的前任地方政府觀光官員如此強調。

台灣旅遊業，被陸客議題綁架了？

面對批評，稱自己想讓交通建設部改名為「交通觀光部」的林佳龍，在接受《報導者》專訪時透露，除了傳統業者和公協會的LINE群組，他也不斷新增自己與各方業者的對話管道，要讓觀光局同仁知道，部長「聽得見」外面的聲音，表達他對過去觀光局與產業溝通管道的不滿。

但對公協會的成員來說，他們仍自認對交通部長具有重要影響力。

國民黨智庫成員的觀光業者高洺塗說，林佳龍是「接地氣」的部長，因為他善聽這些公協會龍頭的意見，「他選舉失敗了，姿態也改變了，對公協會的代表他滿重視的，」高洺塗說，林佳龍會在正式會議前，召開會前會聽遊覽車公會、各種公協會的意見，甚至在會前會之前，又跟各業者先行溝通。他特別強調，擁有媒體聲量的自己，跟林佳龍之間擁有「私訊」的管道。

「你從政府的角度，我當然要去抓回這40％（指經營陸客來台旅遊業者當時對國旅市場的佔比）對我的信賴感跟信心啊，所以，你說這個東西是不是政治，老實講，本來不是政治，是市場，但是因為陸客，這個市場叫政治，」高雄餐旅大學觀光研究所教授劉喜臨說。

「中樂透的人永遠都會變更窮」

因陸客不來而政治化的台灣國旅市場，遇上「照顧型」的民進黨觀光政策，最終，是讓台灣觀光發展在陸客撐起的想像中，持續透過補貼，試圖讓觀光數字、特定業者重返榮耀。於此同時，台灣國旅業者努力發展的高價、精緻、深度旅遊產品，卻始終受到低價團、補助行情的衝擊。

面對交通部持續補助、國旅人次卻從2016年起連續3年下滑，從1億9,000萬人次降至1億7,100萬，林佳龍的看法是：「如果不補助，情況只會更糟。」

然而，如果一直補助下去，林佳龍口中期待的台灣觀光「轉大人」、「退場」，真的會在補助告一段落後上演嗎？

「我們其實被陸客議題綁架了，我們以為陸客等於觀光，大家有沒有想到陸客是爆發式的賺，但我覺得那正是台灣觀光體質衰弱的關鍵，大家覺得誰都可以賺觀光財，因為很隨便就可以賺⋯⋯沒有觀光專業、觀光政策、觀光分析，我們就每年拼1,000萬、2,000萬（指觀光客來台人次），但算出來的大家都會汗顏吧，到底把什麼數字算進來，所以它才突然破1,000萬的？」不願具名的民進黨籍前地方觀旅局長如此感嘆。

風尚旅行社總經理游智維則以「中樂透」形容將來台旅遊人次從600萬推升至破千萬的陸客潮，「中樂透的人永遠都會變更窮，以為多的400萬是實力⋯⋯旅遊業不知道自己的敵人在哪裡，過去的年代太好賺了，他們就等待，」游智維提醒，全球觀光旅行產業正經歷典範轉移，從預訂到住宿、導覽服務，各環節都因新科技的出現而更迭進化，要成為新贏家或者被淘汰，這是台灣政府和業者面臨的急迫選擇。

讓新科技、數據化，成為國旅「轉大人」契機

真正轉骨的第一步，則是數據化的理解產業和市場。賀陳旦力薦，若補助不得不補，可立即調整補助方式，藉此要求業者提供產業最真實的數據。他指出，已進入2020年下半年，政府對國旅現況的最新報告仍只見2018年的數字，對境外旅客的滿意度調查，也只透過國際機場的隨機調查，已顯示政府長期缺乏對於產業和消費者需求數據化的理解。

另外，賀陳旦也建議設立補助標準，引導產業走向如永續、深度遊程等符合國際趨勢的方向，並追蹤補助的成效，在疫情下展開調整觀光體質的工程。

政府不可能無限期補助下去，若能如賀陳旦建議，以科學化的數據分析追蹤補助成效，不僅能夠讓錢花得精準，也能從消費者行為看見台灣觀光的真相和潛力，讓陸客潮吹起的大夢和副作用，能夠恢復常態。

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