陳鋕銘：當衝突也過勞時，法律能作什麼？

1223勞團抗議勞基修法遊行爆發了激烈衝突，擔憂勞動條件低落又普遍過勞的處境更為惡化，勞團認定政府不義的敵視，已經滿溢到要以逾時、流竄等違反法律秩序的方式，突顯訴求的壓力。另一方面警方以高度優勢的3000餘警力部署圍堵，超過18小時的持續勤務，使參與的警員均呈現過勞現象。終於衍生在台北車站前圍堵學生為主的抗議群眾，不分群眾、律師用強制力抓捕野放丟包的方式解決僵局。衝突的結果是勞工團體與民間法界人士群情激憤，譴責執法濫權，人權大倒退，警政及行政高層則認為執法沒有不當，也沒有道歉打算。

這可以看成是一場過勞者與過勞者的衝突。作為持續有過勞體驗的基層司法人員，對於過勞衝突的雙方都感同深受。挾雜著政治動盪隱憂的勞資對抗，司法界在利益折衝完成前不容易有立場。但面對工作條件同樣低劣的抗議群眾與超量動員的處理警力必須互相對抗的無奈場景，仔細耙梳法制的規範，或許可以讓衝突不致於衍生為悲劇。

首先探討警方對於以打遊擊方式流竄的抗議民眾，採取包圍控制聚集區，最後抓捕丟包野放的方式是否適法？

20171223-勞團23日舉行「反對勞基法修惡大遊行」，遊行民眾衝破封鎖線佔領車道抗議，並高舉「累」的標語表達訴求。（顏麟宇攝）

圍堵無可厚非，驅離手段有待商榷

集會遊行法是有關群眾運動的管理法規，雖然有事先申請、固定地點路線、指定負責人及秩序維護人員、限定啟始與結束時地等規範，但從去年的反年改抗爭、今年的同婚護家對抗，到此番的反勞基修法抗議衝突，抗議群眾要保護各自認定的核心價值或利益，都走到法律的臨界點以外，脫逸時間路線的流竄群眾，更使以保護遊行禁區、重要機關、交通要道為主要防護策略的警力部署，窮於應付。因此將群眾圍堵拘束於一定區域，不失為一種有效降低誡護警力的方法。若從行政目的來看，本無可厚非。

此次就警方而言，遊行在下午六點以後結束，在行政院前已發生一次衝入行政院的突發行為，之後又持續到9點的靜坐，隨後以學生為主體的隊伍持續在各處竄行、短暫占領部分區域，數度發生交通堵塞情形。警方防線首先保護總統府、行政院、國會等重要機關，其次則以優勢警力將遊行隊伍逐漸壓制縮小聚集範圍，最後才到台北火車站前，並不讓以學生為主的遊行團體進入車站以防流竄。當部分遊行群眾要求離開回家時，此時警力對遊行群眾已失去信任感和耐性，擔心遊行群眾（特別是學生身份）藉由交通工具又轉移遊行陣地，希望儘速解決此群眾聚集現象，繼續僵持而沒有放鬆包圍。對遊行民眾而言，認為是警方矛盾執法，甚至是故意激發衝突，羅致遊行群眾違法的暴行。警方則認為違法狀態已經拖太久了，這是合理手段。

所以重點是圍堵要限制在合理範圍，集會遊行法第26條就再度宣示解散、強制應遵循比例原則的要旨。記得當年美麗島事件、五二○農權會事件，鎮暴警察即以優勢警力包圍群眾，迫使原先尚稱和平受圍堵的群眾因情緒焦慮激張，致有偶發脫軌行為，即以之為鎮暴的藉口發動逮捕甚至暴力毆擊。這些戒嚴末期的控制手法，已相當於陷害教唆的非法誘捕。本次事件當然沒有過激到這個程度，但是什麼時候適宜發動這種圍堵手段，圍堵中可以有那些較緩和的驅離手段？比如讓受圍堵者具名承諾後分批散去，或者更嚴厲的盤查身份、強制帶到警局或驅散，目前不管是法律位階的集會遊行法，命令位階的警政署法令，甚至內部的執行手冊，似乎都缺乏規範，全憑現場指揮官的裁量和創意，但就難免在疲累又互相不信任的狀況下，發生過當的執行作為，以致傷害人權，引發更激烈的對立，如這次就還是發生推擠甚至追打的場景。

20171223-勞基法大遊行中的警察都疲憊不堪。（謝孟穎攝）

強制束拘或丟包，應有準則性規範

其次是拘束人身與丟包的行為。民間法界譴責是非法逮捕，但警方則否認這是逮捕，認為只是強制驅離的方法，而且是最後解決抗議民眾長久聚集僵局的有效又能緩和衝突的方法。就其行政目的在有效解除非法集會遊行狀態，並在拘束之初就已預定釋放的目標，確實與逮捕後要進入刑事訴訟程序，或是社會秩序維護法拘捕後予以留置的拘留程序不同，而集會遊行法賦予警方強制解散權，可是對於如何強制的具體手段才適當，並無進一步的規定。但憲法第8條或提審法所規範的拘禁並不限定於逮捕或拘留，從人權的角度，應包括其他人身拘束的強制手法。只是因為丟包程序進行的時間很短，從拘束到釋放也許在數小時至數分鐘內，此時進行提審救濟也緩不濟急，所以是不是要建立及時保全的規範，同時法院也要輪值及時因應當事人類似提審的請求？另外完善的手段規範也能防止警方人權侵害的行為。

以這次事件為例，在冬季超過凌晨0時已無大眾交通工具行駛的時間以後，將學生拘束後載至動物園、大湖公園、關渡等偏僻地方釋放，已經超過有效驅離的必要性，而有作弄的意味，或許是回報學生搗蛋式流竄造成警力疲累的心態所致。但這次看起來像鬧劇的收場，若在更為過激的場景，也可能發生意想不到的意外。比如被丟包者在深夜回家時發生交通意外、跌倒、被搶、被性侵或其他遺憾的事故等等。因此強制拘束人身丟包予以驅離，其啟動門檻、拘束方法、拘束時間、釋放時機與地點，是應該有準則性的規定。

沒有領隊，小股遊擊不特定時地的流竄，是這次以學生為主所發展的創舉，也是造成警方無法掌控而疲於奔命，並延長對峙局面而致雙方都過勞的主要因素。集會遊行法關於違反集會遊行的處罰，主要都針對負責人、秩序維護者、首謀，這些人在申請集會遊行時有登記，在集會遊行中常也有辨識方法，有關合法與違法集會遊行的分界，也以舉牌三次為門檻。通常警方現場指揮官為避免激化衝突，都會一再用口頭警告代替舉牌，並儘量延長舉牌間的時間，讓群眾違法的狀況的排解可以有較多的時間疏導。但是這套管制程序，面對不定點流竄，打帶跑，沒有主要領導者的遊擊方式，就顯得捉襟見肘。而又因為集會遊行法對於違法行為管制手段的具體細目闕如，現場指揮官變成有很大的裁量權，同時因行政管制規範不足，往往從集遊法行政違法後，面對民眾抵制解散或對抗時，就直接進入刑罰妨害公務的適用。

但群眾抗爭的本質是政治與價值衝突，民主政治本應有寬容民眾宣洩不滿出口的文明體制，過早祭出刑罰手段，於政治與價值衝突的調解無益，甚至激化對立而使國家社會動盪不安。因此對於集會遊行負責人以外的群眾的管制啟動門檻為何？對流竄中的小股群眾有無替代舉牌三次的啟動門檻？累積性認定違法以啟動強制拘束的程序呢？因集會遊行的大部分民眾沒有像負責人、糾察人員一樣有登記，是否比照警察職權行使法建立盤查身份的機制？如何建立更多較緩和的行政管制手段，避免太快使用刑罰。都是此次事件可以提供省思建立規範的重點。

維權律師具公益角色，但有無舉措可讓國家警察特別對待？

此次遊行衝突另一個矚目焦點是遊行的隨行律師最後也被包圍在火車站前，並一起被丟包，民間法界認為抓捕維權律師是違反人權的重大事件，並有學界召開記者會聲援。律師作為民間法曹，依律師法第1條規定「律師以保障人權、實現社會正義及促進民主法治為使命。律師應基於前項使命，本於自律自治之精神，誠實執行職務，維護社會秩序及改善法律制度。」律師明確被賦予了公益角色。

無論國內外的經驗，律師參與人權維護，推動法制革新的貢獻都是有目共睹。律師是國家法律秩序與民間自主行為間的聯絡橋樑，律師有銜接國家法治的身份，因此有一定的社會公信，所以他們出現在群眾衝突的場合，確實也理應受到相當的尊重，面對被當作抗議群眾一樣被抓捕丟包，確實讓人錯諤，並容易產生警方無視法治象徵、蠻橫濫權的印象。

勞團23日舉行「反對勞基法修惡大遊行」，律師也現身力挺，那麼警方要對他們「特別對待」嗎？（顏麟宇攝）

警察權是近代國家維護社會制度的設計，警察執法以治安與社會秩序的行政目的為主，為了防止警察的濫權，法治國家除了發展法院審查的令狀主義、提審救濟、行政訴訟等制度，也發展了以檢察官為偵查主體、令狀聲請及起訴獨占等節制警察偵查作為的制度。在群眾事件的場合，我國過去也有檢察官待命的慣例，早期檢察官更是會到群眾抗爭現場第二線甚至第一線監督。檢察官在場雖然主要是處理違法群眾的刑事移送，但也有節制警察濫捕傷人的作用。不過在避免讓司法捲入政治紛爭的考量，以及檢察官也普遍過勞的情形下，現在檢察官到群眾現場的狀況已較少見。而律師介入集會遊行現場，作憲法集會遊行基本權的及時法治監督，確實可以發揮相當功能。不過若嚴格從法制面審查，我們會發現有一些爭議細節必須處理。

首先，律師的角色通常是受委託以後才有，因此是當事人一方的代表。不過維權律師在集會遊行現場，並無受委託，那麼他們是以什麼身份介入群眾和警察之間？未受委託的律師是否可以扮演公益團體，作政府機關與民眾之間的法律公道人？他們是當事人的一方嗎？如果是當事人的一方，其與非法集會遊行的群眾沿途隨行，是否應與群眾受同等待遇？如果不是，為何有與指揮官的對話權？如果不是當事人的一方，而是中立協調者，除了監督警方濫權外，是否對於群眾的違法行為有說服勸導的義務？

有趣的一點是維權律師穿律師法袍到現場的作法。法袍是在法庭中穿的，法官及檢察官通常都不會將法袍穿到法庭外，某些律師為了突顯個案訴訟的意義，在庭前或庭後，於法庭外穿法袍發言照相，也無可厚非，但維權律師為了彰顯其法治代表的身份，將律師法袍穿到街頭上使用，這在律師倫理上是什麼意義？我們想到紅十字、無國界醫師團體等人道組織的醫護人員，也會穿白袍並有特定標章顯示其身份，目的在突顯他們與雙方衝突無關，只在人道救護，保護醫護人員避免被流彈所傷，同時能順利執行救助傷患的目的。維權律師或可比擬這種身份。但這種身份的前提是他們與衝突無關，不管那一方，都有人道救護義務，所以受國際公約所保護，要求交戰衝突的武力不能攻擊他們，但維權律師則是顯然站在遊行抗議者的一邊，那要什麼樣的舉措，才能讓國家警察對之特別對待？

就像當年法官司法改革、檢察官改革運動，法官、檢察官創造了自己的公益舞臺，所以也不能排斥律師去創造公益舞臺，但律師業務兼有私益色彩，律師人數眾多（105年法務部統計全國有領證的有15693人），在律師主要是受當事人委託收費執業的生態下，是不是人人都能扮演這種公益角色？何況群眾事件型態多樣，並不是都像勞工運動、同志婚姻、服貿這些主要是價值衝突，有時是政治對抗，有時是查賄抗爭，或是地方產權紛爭，甚至是黑道派系械鬥、青少年群毆、飆車族流竄等等，律師是否都適宜到場扮演法律公道人角色，他的份際如何？如何區隔他作為行為人的委託律師或是法律公道人？要不要成立特定公益組織，有明確宗旨行為倫理登記在章程，有社會公認的標章，以明確其身份權責？也是法律人都可以想一想的。

從以上的審查，可以看出處理集會遊行的規範還存在大量漏洞。在今天勞工、機構基層普遍過勞的情形下，包括法官檢察官司法人員、警察等執法人員說不定有一天也會為了工作條件上街頭，也會面對集會遊行執法上的規範缺漏，所以我們也希望這些規範缺失可以儘早補上。當然更希望主政者能有智慧處理這些衝突紛爭，讓社會更趨公平和諧。

＊作者為台南地檢署檢察官

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