Yahoo奇摩新聞 革命前奏曲》停止改革？維持差異與追求平等之爭
2017年蔡政府推動年金改革引發不少公教人員的批評與不滿，今年多位國民黨立委提出公教族群的年金改革相關法案，有意喊停蔡英文政府的年金改革。（圖片來源／信傳媒編輯部）
今年初，多位中國國民黨籍立法委員提出公教族群的年金改革相關法案，包括修正《公務人員退休資遣撫卹法》與《公立學校教職員退休資遣撫卹條例》，來停止適用公教人員逐年降低職業退休金的所得替代率，等同於為蔡英文政府年金改革喊停，同時將退休後調整機制（indexation），由原先「消費者物價指數累計成長率達±5時」調整月退休金，改為更容易達成的「累計成長率達±3」的標準，目前已交付委員會審查。
另一方面，相較於公教人員，由於當時蔡英文政府考量國家安全、志願役招募與職業特殊性的因素，退伍軍人的退休金所得替代率降幅十分有限，而現役軍人甚至是加碼退休待遇，造成不少公教人員的批評與不滿，因此中國國民黨籍立法委員蘇清泉等人也提案修正《警察人員人事條例》，主張警消人員及海巡人員的退休所得替代率應比照軍職人員上調至90％，現階段的進度是條文保留送黨團協商。
追求社會團結還是分歧？
回顧歷史，中國國民黨撤退到台灣之後，基於反共意識形態與人事管理等原因，加上為了穩定國內、外政治環境，藉由相對優渥福利來換取軍公教族群的忠誠度，以便強化統治根基，也因此形塑出我國年金體系具有「職業分立、差別待遇」的制度特徵。厚此薄彼的做法，具體呈現在政府支出的分配結構，例如1994年軍公教人員相關支出占社會福利預算的71.4％，以至於過去許多評論將台灣形容為「軍公教福利國」。政治需要製造出來的特殊待遇，成為台灣社會長年批評的眾矢之的，特別在民主時代經常被在野的民主進步黨利用來進行選舉的政治動員。
1992年，在台南縣參選立法委員蘇煥智，首次將老年年金議題推上政治舞台，當年協助蘇煥智操盤的簡錫堦，曾在自傳《無悔：劇變年代的行動者》一書提到，為宣傳老人年金的訴求，由他執筆發行漫畫傳單與宣傳帶，內容將台灣老人分為三等：第一等是退職資深民代，退休後每月高達八、九萬終身俸，第二等公民是榮民，每月五、六千元的退休俸，平日靠榮家照顧、生病到榮民醫院治療，而第三等的台灣老人只可能靠子女奉養，文宣果然引起廣大迴響，凸顯出多數民眾其實深感於福利不平等。
近來台灣人口結構持續老化，威脅著年金體系的財政平衡，順勢打開改革的機會之窗，2016年甫取得執政權力的蔡英文政府，藉著國會執政黨席次過半的有利條件，選擇性地發動年金改革來處理過去威權政府留下的歷史遺緒，嘗試使不同制度原則及內涵趨於一致，拉近軍公教人員與其他職業群體之間的距離。然而，若依照多位中國國民黨立法委員的提案，停止漸進調降所得替代率，除加深退休撫卹基金的財務風險之外，也十分不利於社會團結。再者，當初設計「消費者物價指數累計成長率達±5時」調整月退休金，就是考慮《勞工保險條例》亦有相同的條文規定，如果改為「累計成長率達±3」則公教人員優於勞工和自營作業者，又再次打破制度方案之間的衡平性。
不同於一般公共年金的目的，在於維持退休後所得中斷的經濟安全，避免淪入貧窮的風險，對於公務人員年金來說，目標還包括確保工作獨立性、增加公部門就業吸引力、工資遞延，而且傳統上公務人員被視為是不流動的終身僱用制，於是多數國家都為公務人員單獨設立年金方案。不過，當前公、私部門之間的轉職流動頻繁，何況公私部門的工資水準已並駕齊驅，實則不容易再主張公務人員年金為何需要高人一等。另一方面，可以想像兩組以上的年金方案安排會帶來加倍的行政管理成本，單一年金體系反而可以產生規模經濟的好處。
邁向整合之路的公務人員年金
因此，近年來的年金改革已逐漸將多數公務人員年金方案與私部門年金方案進行整合。根據經濟合作暨發展組織（OECD）於2016年發行的《經濟合作暨發展組織年金展望》（OECD Pensions Outlook 2016）指出，現在僅有比利時、法國、德國與南韓等四個國家，公務人員年金方案是完全獨立運作，另外10個會員國是在一體適用的年金方案之外，再為公務人員加層強制性職業年金方案，前面採取獨立或加層形式的國家，公務人員年金的所得替代率都高於民間受僱勞工。
再來還有17個會員國選擇不分受僱於公私部門，都涵蓋在同一公共年金方案，而芬蘭、盧森堡、荷蘭和瑞典等四個國家，雖然公務人員有單獨的制度方案，可是給付條件與私部門年金方案完全相同。
同時，在過去的30年以來，獨立或加層公務人員年金方案的國家，都啟動許多的改革，包括降低年金給付慷慨程度、延長全額年金（full pension）的年資門檻、增加提撥費率，譬如南韓在2015年改革公務人員年金方案，將給付率由原先的1.9％降低至1.7％，並且增加勞資兩造的費率，還有延長三年的全額年金之年資門檻。
雖然這些獨立或加層公務人員年金方案的國家，致力於一致化公私部門之間的條件，只是公部門年金仍享有相對優勢，不過值得注意的是法定退休年齡則已向私部門年金方案看齊。此外，許多國家如西班牙是在2011年01月之後，新進公務人員不再參加既有的公務人員年金方案，而是加入私部門年金體系，但新制度施行之前入職的公務人員依然繼續適用舊制度，所以依然保有舊制度留下的差異與不平等。
從多數國家的改革經驗來看，公私部門的制度整合是明顯的趨勢，即便在單獨設立或加層公務人員年金方案的國家，費率、給付率（稍高）逐漸與私部門年金拉近，而退休年齡與給付後調整機制的標準是公私部門齊一的。回到台灣，如果依照在野黨目前的提案內容通過，不論從所得替代率與給付後調整機制標準來看，都是高於私部門受僱勞工，持續鞏固兩者之間的差距，與主要國家的改革經驗背道而馳。
實際上，拉近公私部門年金方案的制度內涵，將會為未來的制度整合打下基礎，是不可忽視的改革環節。本次專欄尚未討論警消人員，他們的工作特性與環境又迥異於公務人員，相關年金方案又該如何思考、各國趨勢為何，將在下回與讀者分享。
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