【Yahoo論壇／何展旭】販售和解贖罪券 公平會為誰救贖？

作者為國政基金會司法及法制組召集人

在歐洲中世紀晚期，羅馬教廷為籌措資金，授權神職人員可以售賣「大赦證明書」，也就後世所稱的「贖罪券」，導致宗教大赦行為的商業化，淪為當時教會之斂財工具。這不僅激化當時歐洲社會的嚴重矛盾對立，「以金錢換取靈魂救贖」更與教義相悖，引發後來的宗教改革，直到16世紀後才廢止。如今塵封的暗黑歷史又再重現，只是場景換成台灣，公平會對於高通裁罰案和解的處理，即宛如贖罪券的翻版。

針對公平會處分裁罰高通234億，又逆轉以27億3千萬元達成訴訟和解一案，監察院認為「歷程倉促，未公開透明，有重大違失」，日前通過糾正案。公平會亦不甘示弱，除對監院通過糾正案「深表遺憾」，更指陳和解係由法院開啟，公平會依法基於職權審酌及整體公益達成訴訟和解，監察院應尊重公平會身為獨立機關的專業判斷。至於「不符合獨立機關決策透明之要求」，係因法院要求在和解過程中保密，公平會遵照法院指示，於法有據。然而公平會將和解進行與結果，一概推給法院，恐仍難掩蓋決策過程的心虛及疑團。

和解黑箱作業，成了不能說的秘密

公平會歷經2年8個月調查，作成234億史上最高罰鍰案，卻在短短4個月翻轉達成訴訟和解，換得業者未來5年在台投資7億美元的承諾，但罰鍰卻鋭減成27億3千萬元。雖然公平會聲稱，這是為了避免訴訟過程冗長，影響產業發展，在綜合審酌市場競爭機制及產業經濟利益，依法行使裁量職權。然而對於首宗不公平競爭的和解案，公平會若只以此區區數言含混帶過，讓人無法信服。

確如公平會所說，「全球各地涉及專利權行使的訴訟案件，訴訟當事人選擇以訴訟和解方式解決爭議者所在多有」，但這也須符合法律公開、正義及公共利益的目的。從韓國與中國大陸處罰的例子來看，業者不但同意支付高額罰款，同時也承諾改變授權辦法。如果業者所謂的「投資」，明明只是伴隨處分應有改正義務，如何能說「兼顧競爭機制之正常運作及促進產業經濟利益」？這樣憑白無故大減罰鍰2百多億，難道只是為了讓訴訟當事人（業者）「獲得及時的權利保護」？此舉又真的符合《行政程序法》第7條比例原則、第8條誠信原則的要求？

倘若公平會認為有緩和原處分內容，以達成行政目的之必要，為何不在處分時，依《行政程序法》第93條以附加「附款」方式解決，或是在訴訟前，依《行政程序法》第136條以行政契約進行和解？為何又在兩名委員不同意和訴訟和解方案辭職的情形下，前倨後恭迅速作成和解的決議，這又符合《行政程序法》第10條規定行政裁量之界限嗎？何況《公平交易委員會組織法》第1條明定，公平會主要任務在「維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭」，此次和解出於促進產業發展的目的，根本已然踰越公平會的角色分際，讓人誤以為公平會是經濟部的下屬單位！

公平會一再強調，此次和解係在法官主導下進行，並依法達成訴訟和解，仿彿和解是法院所為。其實訴訟上的和解，在民事訴訟及行政訴訟均有規定，法官在訴訟開始時均會要求當事人試行和解，本就無特別之處。重要的是，當事人對於和解方案是否一致贊同，才能達成和解。換句話說，公平會為何接受和解方案，才是應探究的重點。以美國為例，司法部所為的反托拉斯和解，均必須由法院及公眾監督和解內容的正當性。和解方案除須交由法院審議之外，司法部還必須出具報告，詳細說明達成和解方案的過程，以及對於競爭秩序的影響，並且對於第三人表示意見，也須作出回應。

由此觀之，公平會僅以「獨立機關的專業判斷」、「兼顧產業發展」及「整體公益」等寥寥空洞言語，作為和解的理由，顯然在釋明的程度十分不足。這也是監察院在糾正案中，認為公平會不符司法院釋字第613號解釋「獨立機關有提高決策透明性以符公眾監督之要求」，最主要的原因。此不但減損了公平會專業的公信力，也讓和解決議的正當性啟人疑竇。更嚴重的是，公平會還以委員會議不公開，以及法院要求保密為由，拒絕外界監督，使得整個和解決定更加黑影幢幢。民眾質疑的是，一個明明是割地賠款、喪權辱國的不平等條約，為何會變成為公平正義的化身？

公平會抗拒立院監督及監院調查，違法脫憲的獨立機關

公平會認為「身為獨立機關的專業判斷」及「遵照智財法院保密指示」，作為決議和解「秘而不宣」的主要理由。誠然對於某些具有高度專業性及複雜性之事務，為避免組織科層限制及政治干涉，故立法者設計獨立委員會，權衡多元價值，以合議方式為適當之決定。然而這並不意味著行政上獨立機關，可以完全不受任何監督，對於獨立機關專業判斷或決定的「妥當性」，其他機關固然應該予以尊重，但是該判斷決定的「合法性」，也就是有無違悖法律規定，卻必須受到監督，尤其是不能排除其他憲法權力的制衡，例如司法權、立法權及監察權。否則，獨立機關豈不是獨立於憲法之外，權力分立的憲法原則必將毀之殆盡。

監察院在糾正案中，已表明「本案調查並非取代公平會職權」，而是「快速達成和解的立場轉變是否屬於恣意擅斷，而涉有違失」，顯然是針對該項和解決定的「合法性」進行調查，無涉公平會專業判斷的「妥當性」，公平會一再強調「身為獨立機關的專業判斷」，根本就是魚目混珠，意圖逃避監督的狡辯之詞。更離譜的是，對於公平會和解方案討論會議，以及兩位委員先後辭職，監委欲瞭解該次討論過程而向公平會調取錄音檔，公平會竟以未經委員會決議為由拒絕提供，這不但違反《監察法》第27條規定，更將公平會決議無限上綱到憲法層次。公平會對於監院履次調取可置若罔聞，倘又決議不提供，公平會決議豈不是可以等同司法院大法官解釋，而凌駕其他憲法機關之上。如果這不是憲政怪獸，什麼才是憲政怪獸？

至於公平會以智財法院要求保密為由，作為抗拒釋明和解決策之依據，但這卻是似是而非的說法。《智慧財產案件審理法》第10條之1以降，固有保護營業秘密以及法院裁發秘密保持命令等規定，但也並非不許其他人聲請閱覽、抄錄、攝影訴訟卷內文書，只要法院裁定予許即可。因此，公平會以法院要求保密作為抗拒外界監督之理由，顯然只是把法院當成擋箭牌，何況依法公平會也可同意第三人閱覽、抄錄、攝影訴訟卷內文書的聲請。

此外，公平會主委在面對立委質詢，有關兩位委員辭職的理由時，竟答稱「不清楚」。且不說身為機關首長，對於同僚離職原因不聞不問，領導統御能力已然失格，也缺乏應有的人情世故。對於兩位委員的書面辭呈，難道主委是閉著眼睛批的？顯然這只是「裝傻」而已。然而行政官員膽敢在國會「裝傻」，除了逃避國會監督之外，更令人不寒而慄的是，藐視國會、輕忽法治的心態！

對於公平交易的首宗訴訟和解，過程既然「曲折離奇」，公平會更應開誠布公充分合理的釋明，以杜悠悠之口，而不是遮遮掩掩、欲蓋彌彰，形同昭告世人確有秘辛於斯。畢竟都發了贖罪券，也該告訴大家到底拯救了誰吧！

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