【Yahoo論壇／劉明德】修憲芻議之廢除權責不清的台式「半總統制」

作者為德國柏林自由大學政治學博士

我已經在上一篇專欄「與事實不符的台灣半總統制」中指出，台灣的政體並非政治學教科書中所說的半總統制，而是總統制，原因很清楚，台灣的行政院院長並沒有單獨權力，所有她/他所享有的權力，都來自於總統的信任與賦予，既然如此，也就隨時能夠被拿走，不需要給被免職的行政院院長任何理由，這與法國的雙首長制有著根本的不同。

台灣不只不是雙首長制，借用前行政院院長江宜樺教授的話，台灣還是「超級總統制」，是一種比一般總統制國家的總統權力還要來得更大的一種制度。從什麼地方最能彰顯一個職位的權力大小呢？那就是人事權所受到的制約大小。不管做什麼事情，我們台灣人總喜歡拿美國做榜樣，那麼，我們就來稍稍比較一下，美台總統的人事權。

美國憲法第二條第二項第一款、第二條第三項的規定，美國總統雖然有權提名內閣成員、大使、公使、領事、最高法院法官，但這些高級官員都必須經過參議院的諮議以及同意，因此美國總統之重要人事任命權並非獨享，而須與參議院分享。根據統計，自1789年以來，美國內閣的人事案有約2％遭到否決，而總統提名的最高法院人選有近四分之一沒有得到參議院的同意。換言之，美國總統的權力受到國會很大的制約，是真正的分權制衡，以至於「總統權力」(Presidential Power) 一書的作者迪金生（Matthew Dickinson）說，美國總統是在一個 「有意使其難以成事」的體制中工作。美國喬治城大學憲法中心(Georgetown Center for the Constitution)主任巴內特(Randy E. Barnett)也說，「總統要堅持自己的首要目標會都遇到困難」、「所有的總統最後都不免計窮力盡。」

央行行長的人事權更是一個重要指標，決定了總統權力的大小。事關美國貨幣政策的決策者，即美國聯準會主席的人選，也不是美國總統可以想用誰就用誰。首先，美國總統雖然有提名權，但是，他只能從美國聯邦準備理事會的七名成員中挑選一個。而這七個人都不是他能控制，也不是他能影響的，甚至可能故意給他使絆子。其次，美國總統提名之後，還必須經過參議院的同意。

美國參議院的人事同意權，那可不是鬧著玩的。美國總統川普從2017年1月20日就職至今，已經三年多了。根據CNN的報導，截止至2020年4月15日，至少有129位政治任命在參議院因黨派分歧而無法過關，其中包括國家情報總監、兩位聯準會理事、財政部助理部長和農業部副部長等。參議院的審查多麼嚴格呢？首先，被提名人本身必須提交廉政資料給參議院，以證明自己身家清白，沒有叛國之嫌，然後經過參議院情報委員會的審查，審查通過之後，還要送到參議院的院會，經過質詢、辯論，最後表決過半數同意，總統才能任命。換言之，美國總統的人事權無法獨享，而是受到極大的制約。想想看，川普這一任都快結束了，在749個職位被定義為「關鍵職位」中，參議院才通過510人，這意味著還有239個位子是空著的。這種情形絕不可能出現在台灣，原因是，在台灣，行政部門的人事權，總統不需要任何人的同意。

台灣總統的權力除了沒有受到國會的制約之外，還有一個問題，那就是可以爭功諉過。根據台灣憲法，行政院向立法院負責，但是，行政院並沒有實權，真正拍板的是總統，在這種情形之下，行政院憑什麼負責？有什麼資格負責？任何一個重大決策都不是行政院院長做的，在這種體制之下，多少行政院院長心有不甘而下台？而立法院的所謂質詢，又哪裡能算是質詢？質詢是針對決策者質詢才有意義，去質詢一個執行者，她/他一定覺得很無辜。因此看來，這樣的制度實是一個苟且、不負責任的制度，儘管它是民主的。

台灣總統的權力過大而沒有受到制約，權責不清，行政院成了代罪羔羊、立法院成了沒有牙齒的老虎、做的是二手的質詢，這樣的制度有待改善！

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