【Yahoo論壇/曾志超】侵吞農田水利會2.0--《農田水利法》立法評析

曾志超中華經濟與金融協會副秘書長
曾 志超
圖片來源:Getty image
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作者為中華經濟與金融協會副秘書長

民進黨於2018年通過《農田水利會組織通則》修法,將農田水利會會長改為官派,目前行政院會又通過具爭議的《農田水利法》草案,準備於疫情期間在立法院強渡關山,以完成侵吞農田水利會,滿足民進黨控制農田水利會的人事與資源之目的。

本次立法的主要內涵

我國的農業組織不管是農會、漁會抑或是農田水利會,一向由國民黨掌控多數各地的組織,故成為民進黨拔樁的目標。首先對數量較少的農田水利會下手,分階段控制農田水利會,先於2018年1月修訂《農田水利會組織通則》,停辦原來會員直選的農田水利會會長、會務委員選舉,為了降低反彈,還將農田水利會第四屆會務委員及會長之任期均至2020年9月30日止,第一步控制高層人事權,可謂是侵吞農田水利會1.0階段。

欲全面掌控水利會的資產與基層人事,遂於近日進一步推出《農田水利法》草案,進入侵吞農田水利會2.0階段。本次立法的重點有三:

一、 水利會資產收歸國有:水利會資產與負債由國家概括承受,原水利會資產移轉新成立的農田水利事業作業基金不受國有財產法限制。

二、 水利會人員採雙軌制:原先進用農田水利事業人員比照農田水利會原人事制度繼續任用;新進人員改由主管機關辦理甄試,屬於公務員。

三、 新增公權力事項:賦予灌溉管理與灌溉水質保護、取締等公權力。

《農田水利法》草案問題叢生

第一,破壞原有的水利管理制度:觀諸草案立法目的第一條:「為促進農田水利事業發展,健全農田水利設施之興建、維護及管理,以穩定供應農業發展所需之灌溉用水及擴大灌溉服務範圍,並妥善處理農田水利會之改制事宜。」就是認為原有的管理制度效率不佳,所以需要將水利會公務機關化,然而事實恐非如此。台灣的農業水利管理制度由來已久,可追溯自清朝,主要都是由用水的農民自治管理,因為農民最懂得農業的需求,由水利會的會員自行調配水源,達到最有效率的運用,而且學者認為此制度符合國際倡導農民參與式灌溉管理(participatory irrigation management)之趨勢。

反觀,若按照農委會的規劃改制為公務機關,按照政府過去的經驗,水利會的人事恐怕又成為政治酬庸的工具,可能重現「250萬實習生」亂象,尤其水利會攸關地方選舉,將會成為攏絡地方派系的籌碼,難以期待政治任命的首長,根本無相關的經驗與領導能力,如何有效率的分配水權,與其宣稱的立法意旨相違逆,並將嚴重影響台灣農業的發展。

第二,任意侵吞水利會財產:農田水利會的資產是早年農民共同出資,根據統計,水利會現有資產,現金756億元、事業用土地 23,660公頃、非事業用土地1,544公頃,及諸多房舍、設備、設施。農田水利會為公法人,其財產為所有會員公同共有,國家不得將農田水利會的財產收歸國有。將農田水利會的資產全部收歸國有,此舉已經違反《憲法》第 15 條保障財產權。

第三,侵犯公法人自治權:大法官釋字第 518 號解釋文指出:農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨,由法律賦與其興辦、改善、保養暨管理農田水利事業而設立之公法人。凡在農田水利會事業區域內公有、私有耕地之承租人、永佃權人,私有耕地之所有權人、典權人或公有耕地之管理機關或使用機關之代表人或其他受益人均為當然之會員。其法律上之性質,與地方自治團體相當,在法律授權範圍內,享有自治之權限。

釋字628也指出:「農田水利會係由法律設立之公法人,為地方水利自治團體,在法律授權範圍內享有自治之權限。」釋字467「查因憲法規定分享國家統治權行使,並符合前述條件而具有公法人地位之地方自治團體外,其他依公法設立之團體,其構成員資格之取得具有強制性,而有行使公權力之權能,且得為權利義務主體者,亦有公法人之地位。是故在國家、地方自治團體之外,尚有其他公法人存在,早為我國法制所承認(參照國家賠償法第十四條、農田水利會組織通則第一條第二項、八十七年十月二日立法院三讀通過之訴願法第一條第二項)。」本次修法不顧這些具私權性質「慣行」,不尊重法人自治的精神,強制將農田水利會修成行政機關、會長官派,已違反大法官解釋之精神。

第四,人員雙軌制不利水利會運作:農田水利運作相當複雜,需要高度的經驗與知識,一般公務員考試難以找到相關的人才,加上特定時期是需要全天候的調控水源,公務員恐難以因應相關挑戰。更需要注意的是,當前氣候變動劇烈,水源經常發生短缺問題,調配難度更高,當民生與工業用水爭奪水源時,公務員如何照顧農民的權益?此外,原有的水利會員工的權益如何維護,例如其原享有的優惠存款待遇,是否還能維持?

釋憲前不應調整

農田水利會、農會與漁會等農業相關組織維持自治的模式已經運行多年,也是對我國農業永續發展最好的運作模式,絕不容許民進黨以一黨之私,破壞好不容易建立的優良體制。不僅在野黨反對執政黨以立法院優勢,準備強勢通過立法;連民進黨籍的桃園農田水利會長黃金春,都公開反對改制案;行政院政務顧問陳昭南痛批「欲將水利會強制充公,乃嚴重違憲之大逆。於是當2016年民進黨全面執政,民進黨內某部分私心自用者遂開始圖謀要在這個板塊上擴大自己的勢力範圍…。這是標準的威權遺毒之肆虐行徑,將個人和黨派私利置放於人民與國家利益之上。於是這一錯就錯到底了!」「逼農民造反,弄臣陳吉仲會讓小英丟失政權!」

將農田水利會改制行政機關、會長官派,已違反釋字518號等解釋之精神;將農田水利會的資產全部收歸國有,亦違反《憲法》第 15 條保障財產權。在野黨應要求《農田水利會組織通則》修法等憲政疑義需先處理,在釋憲前不應審查《農田水利法》。

民進黨執意立法,未來恐將勢力進一步延伸至農會與漁會等,連同農會與漁會一併納入公務機關,造成農民權益受損。莫忘了2002年陳水扁擔任總統期間,提出消滅農漁會信用部後,引發《一一二三-與農共生》大遊行,數十萬農民走上街頭殷鑑不遠。

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