「4分之3閣員由總統任命」 江宜樺：現行行政院長只是總統的CEO

前行政院長江宜樺24日上午出席「總統直選與民主台灣」學術研討會，對此發表「府院權力關係的理論與實況」演說。他認為，台灣現行的憲政制度，由總統任命行政院長，總統不對國會負責，行政院長變成總統的執行長，總統內政外交什麼都管，還可以直接越級指揮部會首長，行政院長卻得處理不該由他負責的國防、外交、兩岸，就連閣揆換人，閣員多數仍由總統任命，重組的寥寥無幾，新閣揆卻仍要帶著團隊到立法院接受立委攻防，是「很虛」的院長。江宜樺認為，以我國現有的政治文化，或許走向「總統制」是比較可行的作法。

江宜樺表示，台灣現行的憲政體制，是由全民直選總統，總統不需經過立院同意即可認命行政院長，行政院各部會首長由行政院長提請總統任命，行政院為國家最高行政機關，總統則統帥三軍，負責國防、外交、兩岸。行政院長則負責國防、外交、兩岸以外的事務，議決法案及重要施政，向立法院負責。

然而，江宜樺表示，台灣在實際運作上卻有許多不適。如行政院長任命不需立法院同意，所以即使國會多數屬另一政黨，總統也可堅持任命自己屬意的行政院長，形成少數政府，閣揆到了國會，會被強力杯葛。

他分析，行政院副院長與各部會首長、政務委員等，實際上由總統決定，甚至是總統的競選班底，行政院長有多少人事空間，取決於總統信任與授權，多數內閣成員跟總統熟悉的程度更甚行政院長，因此，台灣的閣揆是「很虛的」。他說，現行大概有4分之3的閣員是總統任命，大問題是行政院長帶領的兵與將不是他熟悉的人馬，卻必須帶團進出立法院去攻防。就像賴清德新上任閣揆，人馬真正改組連動到的，寥寥無幾。

「閣揆照理不須處理國防外交，實務上卻無法不管」

此外，行政院長因是由總統任命，不會跟總統有意見上的不同與對抗，行政院長依照慣例，不用處理屬於總統職權的兩岸、國防、外交，但在台灣實務上卻需要。

江宜樺舉例，總統負責國家安全，包含兩岸、國防、外交，經常會有常設小組，像是蔡英文政府的人權諮詢委員會、年金改革小組，司法改革小組，原住民轉型正義委員會等等，這些內政組織的成立，與國防外交無關，然而，常常在處理內政問題時，會納入國防外交議題，像是兩岸學生的教育問題、與美國談判的瘦肉精農業問題等，呈現內政問題脫離不了兩岸、國防、外交層面，因此，在實際運作上，總統是無所不管，行政院長也無法不管國防外交。

江宜樺舉例，總統負責國家安全，包含兩岸、國防、外交，經常會有常設小組，像是蔡英文政府的人權諮詢委員會、年金改革小組，司法改革小組，原住民轉型正義委員會等等。（資料照，取自總統府）

更具體地說，日前發生的台灣NGO工作者李明哲在中國大陸遭逮，行政院長必須到立法院接受立委的問答；雄風飛彈誤射引發軒然大波，行政院長得去立院接受國防外交質詢；就連巴拿馬與台灣斷交，都由行政院長到立法院報告，而非總統或國安會去解釋。形成總統與政院長都逾越了分際，總統什麼都可以管到，政院長也要負責國防外交。

「總統常要部會首長越級報告，行政院長角色尷尬」

此外，部會首長也常常被叫到總統府直接跟總統報告，形成總統越級指揮，部會首長越級報告，兩人講好，才通知行政院長，行政院長角色尷尬。且若總統與行政院長意見不一，部會首長也兩難，國家安全會議指揮文官體系，可能侵犯到行政院各部會的權責，但卻不用向立院負責。

江宜樺直指，現在的行政院長是總統的執行長CEO，幫總統完成政見，這讓很多學者都很不高興，全國最高行政機關是行政院，應讓他扮演比總統更強勢的角色，但這樣的期待在台灣是不能被落實的，總統也不會按照這樣的期待來找行政院長，許多內政是由「總統府」拍板定案，與「行政院」才是最高行政機構，應由院長拍板相違。

江宜樺（前行政院院長）出席「總統直選與民主台灣」學術研討會。（陳明仁攝）

他也說，台灣的行政院長沒有任期保障，內閣改組成為總統脫困的方法，如南韓的閨密門事件，該負責的總統還沒下台，政院長就先下台了，台灣有比一般總統制政府權力更大的總統，為「超級總統制」，也衍生憲政危機。

考慮涉及變動、民眾認知 江宜樺：改總統制比較容易一點

江宜樺說，他從來不認為內閣制一定優於總統制，以我國現有的政治文化，地方縣市議會的運作來說，也許改為「總統制」會比較容易一點，因為涉及的變動，跟一般民眾的認知，調整會比較少，內閣制的調適時間會比較長一點。

他認為，關鍵在究竟台灣要不要堅持總統直選，如果民眾非常在意，就乾脆改為總統制，若民眾希望權責分明，願意為此放手已經到手的總統選舉，就走內閣制，但他認為，台灣目前沒有足夠的共識要走總統制或內閣制，若為了修憲而修憲，就會帶來動亂與不安，「一動不如一靜」。

而民眾對個別的條件都有期待，像是民眾想要直選總統，也想要總統對國會負責，什麼都要的結果，讓各種制度設計同時呈現，形成四不像，江認為，這與台灣的政治文化有關，也與民眾對體制不夠清楚有關，在還未修憲前，就要容許現行的制度繼續存在。

相關報導
● 民進黨全代會 蔡英文宣示將提民進黨新論述與啟動憲改
● 「總統有權卻不必向國會負責」陳水扁執筆論文挺內閣制

相關新聞影音