「舉世罕見」的兩岸協議監督條例

民進黨團前天公布「兩岸訂定協議監督條例」草案，最後並沒有納入「自動生效」的「張慶忠條款」。民進黨團宣稱，草案是從頭嚴到尾、監督強度「舉世罕見」。但若真的對立法院運作稍有瞭解就會知道，其實是大開方便之門，禮遇程度「舉世罕見」。


「兩岸協議監督條例」，是兩年前引發太陽花運動，導致國民黨連續兩場選舉重挫的導火線。所有藍軍的支持者都在看，民進黨執政之後提出的「兩岸監督條例」，自己「打臉」會打得多重。但民進黨打的不只是自己的臉，還包括整個太陽花運動，所以綠營和所謂的第三勢力，也不得不關注、不得不表態。

民進黨換了位置就換了腦袋，其實一點都不令人意外。過去的民間版與民進黨版被形容為「兩岸不協議條例」，根本就無法運作。但民進黨為了選舉利益，一直不肯說真話、灌輸民眾錯誤的觀念，如今輪到自己當家作主才想要導入正軌，「姿勢當然很難看」。民進黨決定由黨團提案，未來不提行政院版，也是要立法委員來揹這個「半分鐘化」的黑鍋。

太陽花運動時，民眾非常難以理解，為何「兩岸協議」沒有修改的空間，當時部分的媒體和綠委也推波助瀾，抨擊這一點。但只要對立法院或外交稍有瞭解的人都知道，過去立法院對於「條約案」，是一個字都不能改的，只有全面接受和全盤否決兩種結果。

理論上所有的條約案，國會當然都有權修改，修改之後再要行政部門與對方國家（組織）重新談判。但因為台灣的外交處境困難，能夠談成條約、協議都已經非常不易，重啟談判幾乎是「不可能的任務」。（國外也有很多修改後無法重談的例子；對岸現在也擺明了不可能重啟貨貿談判。）所以長期以來，立法院對於條約案的處理，一向都是整本表決，李登輝執政時期如此、陳水扁執政時期亦復如此。
這部分並沒有法律的規定，而是依照立法院的議事慣例。在立法院的實務運作上，議事例是有相當大的拘束力的。到了太陽花運動結束之後，立法院才在104年6月12日，三讀通過了「條約締結法」，明訂院會可以決議提出保留條款，立法院決議修正之後，應退回與締約對方重新談判。因為法有新的規定，原本的議事例自然打破。但雖然改成逐條表決，立法院也不曾、不敢修改條約的內容。即便未來開放美豬進口，恐怕都不會用到這條條文。

回到當時的兩岸協議本身，因為兩岸互相不承認對方是一個國家，對岸也不願意我們比照「條約案」處理，所以當時才有逐條審查、逐條表決的空間，但國民黨仍堅持不同意修改（靠表決人數優勢達成）。

制訂「兩岸協議監督條例」，最早是王金平的主張。隨著兩岸關係趨緩，協議可能越簽越多，立法院總不能變成橡皮圖章，什麼都照單全收，所以才想到引進國外國會的事前參與制度，讓國會在談判過程中就有一定的參與，避免最後談出一個不太能夠接受、卻又無法重談的結果。事實上，後來訂定的「條約締結法」，就已經相當程度反映了這樣的精神。

無論是兩岸協議或條約，都涉及高度的專業與機密，背後是各種國家利益的總和考量。要完全的公開透明，無異是自亮底牌，罔顧國家利益，根本就不可能。所以無論是用當初的民間版或民進黨版，來對比今天的民進黨版，除了看好戲、打臉之外，沒有什麼正面的意義。當然，民進黨也是玩火自焚，不值得同情。
「條約締結法」和「兩岸訂定協議監督條例」草案，兩者之間的性質比較接近，比較起來也合理一些。在「條約締結法」中對於國會事前參與的規定僅有一條粗略的規範。

第六條 (條約案於獲致協議前，主辦機關向立院適時說明)
主辦機關於條約草案內容獲致協議前，得就談判之方針、原則及可能爭議事項，適時向立法院說明並向立法院相關委員會報告。

而在「兩岸訂定協議監督條例」草案中，雖然也只有兩條條文規範國會的參與和審議，但把談判分為前、中、後三個階段（前指的是雙方要談還沒談，中則是雙方談判的過程，後則是雙方談定、簽署，但還沒經過國會同意生效），三階段都要向立法院報告並備詢，所以民進黨團說是「從頭嚴到尾」。

引發各界議論的「自動生效」條款，就是在「談判中」的階段。雖然最後民進黨團沒有納入自動生效的規定，但還要明訂協議草案的審查，應於90日內完成。意思就是國會如果對於兩岸行政部門談好的草案有不同的意見，必須要在90天內確定，交由行政部門與對方繼續談判。

這樣的規定看似並無不合理之處，但這種限時立法、限時議決的規定，其實在我們的制度中極為罕見。基本上只有覆議案、不信任案、追認總統發布緊急命令，才有類似限時議決，乃至休會時必須自動集會的規定。而若加上原本外傳的「自動生效」條文，就幾乎是完全比照覆議案的規格。

民進黨團聲稱是從頭嚴到尾，但實際上談判前、中的報告備詢，理論上一定都是以「秘密會議」方式行之，有國會多數的情況下，監督鬆緊完全掌握在執政黨手中。但相對的，對於談判後協議生效的二讀，民進黨版卻又明訂「全案表決」，遠比「條約締結法」更加寬鬆。

民進黨的出發點，無非是希望在制度上開個巧門，以降低必須面對時代力量、太陽花的壓力。但民進黨已經註定是要「換了屁股、就換了腦袋」、註定逃不開太陽花的反對與譴責，還不如大開大闔，承認過去的主張是錯的、做不到的，拋開那些不可能的公開透明、全民審議之類的高調，直接了當的建立一套切實可行的制度。

兩岸條例的審議，居然納入憲政危機邊緣才會出現的限時議決、自動集會的規定，真的可以說是不倫不類、為了替行政部門大開方便之門，矮化國會到了「舉世罕見」的程度。如果因為無法面對壓力，就不惜去扭曲整個制度，把立法院當作行政部門的遮羞布，那什麼國會改革都不用談了。

【作者 單厚之／媒體工作者，長期主跑國會新聞】

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