政府與成立動物保護基金的距離

作者：吳宗憲（國立臺南大學行政管理系副教授、動物當代思潮召集人）、

蕭名凱（國立臺南大學行政管理系碩士、動物當代思潮寫手）

日前，農委會動物保護科為了因應近來頻繁出現的流浪犬傷人事件，主動邀集動物保護團體與地方政府動保處同仁，共同就「建構兼顧公共安全並對犬隻友善環境」的議題進行協作會議，會議成員有許多很值得深入研究的政策建議，例如：推廣人與浪犬安全互動及狗狗安定訊號之觀念、在都市（鄉村）地區劃定犬隻活動（餵養）區域、公私協力推動絕育、全面落實犬籍資料登記，以及成立與地方政府動保單位分工的動物保護警察，但會議中也有成員提及，上述諸多政策的落實，皆須在政府既有已拮据的經費中，再挪出經費，為提高可行性，建議也可進一步思考成立動物保護基金。

的確，雖然近年來動物保護及保育議題在媒體間的討論逐漸升溫，但投入的經費卻不成比例。日前臺北市長柯文哲接受電台訪問時，討論到內湖動物之家改建規劃案時，聽到動保處預估要花新臺幣7億元的改建經費時，讓柯市長相當訝異，立即要求動保處長再來討論[1]。上月，行政院蘇院長則才又為了屏東科技大學保育類野生動物收容中心宣示，即便政府預算窘迫，但收容中心的預算不能像一般公務預算每年刪減10%，「不能刪動物的吃飯錢」！[2]

台灣在2017年2月正式實施的「零撲殺政策」，為因應重大政策改變，近年來各地方政府動物收容所開始進行改建、修繕或新建，然而，收容所硬體環境改善只是整體政策的一小環節，其經費支出就已經不是一筆小數目，遑論流浪動物的議題還只是動物保護的一部分，在動物保護以及野生動物保育的其他議題上，不管是在業務推動、組織結構以及人力支援等面向上，一直存有許多亟待解決的困境，均需要更多的資源投入。

面對困境，試圖尋找新途徑

財政為庶務之母，許多行政措施的運作，都要有足夠的資源才能有效推動，如能有個穩健的資源，對於政策推動必然有其助力。過去政府在其他政策推動上，曾透過成立基金來執行特定工作，像是行政院環境保護署在空氣污染防制、水污染防治、溫室氣體管理，乃至於環境教育，都成立了相關基金來推動政策，而在動保議題上，筆者認為，如協作會議中的成員所建議的，藉由政府設置動物保護基金，或許能夠作為解決現今動保財務困境的有效方法。

但是，如果期待透過基金設立，試著解決現階段所面臨的動保問題，政府與成立動保基金的距離還有多少呢？筆者數年前曾主持此一議題的研究計畫，以下試分享計畫中的重要結論：

設置動物保護基金的兩種可能途徑

研究發現，未來若欲成立動物保護基金，似以朝向「特別收入基金」(註1)較為合適，而依照目前中央政府特種基金管理準則，目前要成立特別收入基金有兩種方式，其一是由行政機關主動申請、行政院依職權成立，其二，則是依據法律成立。

如果採立法途徑，將基金設置以法律明文規定，則基金將會有較強的規範力道，過去像是「離島建設基金」是依據《離島建設條例》第16條成立、以及環境保護相關的基金（如空污基金、水污染等基金），均是依此一途徑設置。而未來若動物保護基金欲採立法途徑成立，可以透過增修現行《動物保護法》，明訂中央主管機關依法應成立動物保護基金。

另一途徑則是由行政機關主動申請設立，由於依據中央政府特種基金管理準則第5條規定，各機關可事先詳敘設立目的、基金來源及運用範圍，再由行政院核准設立特種基金，因此，若農委會有意成立動保基金，則可依照上述方式予以設置。相較立法途徑，透過行政機關申請設立，可以免去立法審議的繁複程序，其籌設過程應會較有效率。

動物保護基金需多元財源

然而，採取何種途徑來設置動物保護基金只是第一步，未來基金的財源收入以及用途才是主要重點，尤其財源是使一個基金能夠穩定運作的重要因素之一。

筆者認為應採用多管齊下的財源收入方式，以確保基金財源無虞。而觀察政府特別收入基金的財源，可分為政府預算撥入、原有財源收入納入或是新財源開徵三個方向。

首先，以政府透過預算編列的撥入來說，農委會可以規劃在每一年的預算中，撥給部分預算進入基金，過去，《溫室氣體減量及管理法》的溫室氣體管理基金，其中一項來源為政府循預算程序之撥款，離島建設基金更是明定中央政府分十年編列預算，或指定財源撥入，或由縣（市）主管機關編列預算撥入。

其次，以納入原有財源收入來說，政府則可規劃，由依《動物保護法》及其他與動物保護相關法規所得之罰款、動物保護機關提供相關服務或辦理相關事項得收取規費等行政費用、捐款（贈）、其他稅入、費用撥入等方式，將與動保相關的收入費用作為基金財源。

最後，在開闢新財源方面，政府則可透過開徵相關費用（例如寵物稅）等，作為基金來源。

動物保護基金可服務的多元業務

動物保護的工作項目可謂相當多元，目前規範中，動物保護業務包含有寵物管理、實驗動物人道管理、經濟動物福利政策、動物收容管理政策、動保政策與法規之擬訂、動物保護團體之輔導監督及動物管制業務等業務。

在動物保護基金用途的規劃上，直觀上是能直接從前述的業務項目範疇或《動物保護法》所規範的內容來思考，然而，在動保業務呈現多元的情況下，建議政府可從兩個原則來規劃基金可運用的項目，其一，是透過動物保護基金用途廣泛列舉，使各項動保業務均能匡列使用到，但同時須針對各項用途訂有優先順序，並根據不同時期的亟待處理的議題，加以調整用途優先性；此外，因為現階段各項動保業務均有編列相關政府預算，故動物保護基金或許可支應在較為特別，但現有預算較不易匡列的業務項目下。

呼籲成立動物保護基金的時機

但是，成立動物保護基金的核心問題，恐怕還是如何尋找並掌握動保基金成立的時機。從過去各種基金成立的經驗，筆者歸納出幾個重要的時機：

首先，社會重大事件發生是個提出倡議的時機點，因事件發生當下通常能引起社會對該議題的極大關注，有機會藉此迅速推動相關政策，舉「水汙染防治費」開徵的例子來說，《水汙染防治法》早在1991年就將開徵水汙染防治費入法，但遲遲未實際執行，在2013年發生日月光偷排有毒重金屬的汙水，汙染後勁溪及其下游的農地，引起全國人民譁然後，使得政府在2015年正式開徵水汙染防治費。近年來動保領域引起社會關注的重大事件，例如2016年因缺乏人力而引起的動物收容所獸醫的自殺悲劇、各地收容所（包括野生動物收容所）因缺乏收容資源造成的動物福利問題，在問題發生之時，動保團體倡議成立動物保護基金能獲得較大的社會支持。

此外，若能遊說政治人物將動物保護基金納入其競選時的政見，若順利當選，便會成為之後的實際政策，舉《環境教育法》及環境教育基金的例子來說，該法自2004年的草擬階段起便遭受阻礙，直到前總統馬英九在2008年競選總統時，承諾訂立環境教育法[4]（高佩瑤，2011：123）始現曙光，在馬總統當選後，在2010年終得完成立法並實施，環境教育基金亦開始運作。2020年的總統及立法委員選舉逐漸白熱化，值此時刻，便是一個遊說動物保護基金的重要時機。

此外，過去環保署在設立空氣品質保護及噪音管制、水質保護、廢棄物管理、環境衛生及毒物管理等業務處之後，也陸續成立空氣污染防制基金、水污染防治基金、資源回收管理基金、土壤及地下水污染整治基金等，雖然農委會的改組作業尚未立法通過，但改組規劃中，已將「動物保護司」予以納入，希望能透過該新設的專責單位，來處理未來持續增加的動物保護業務（吳欣恬，2017年8月18日），改組之際，或許也能循著過去環保署的模式，在成立新單位（或產生新業務）後，在該新單位下，成立基金來推動政策。

讓動物保護基金成為解決動保問題的一個希望

動物保護，在台灣已經歷經好幾十年的漫長努力，然而長期面臨資源困乏問題，動保人士的這條路走得相當辛苦，為了能有更多的資源能挹注在動保領域中，成立動物保護基金或許是一個根本的解決之道，基金有其成立的可行途徑，需要多元的財源，也能挹注多元的動物保護目的，而不斷發生的各式動物保護悲劇，終於引起社會大眾的關注，或許有志之士能夠藉此契機，促使政府成立動保基金，挹注更多資源來改善動保困境。

註1：此處所稱的「特別收入基金」是政府「特種基金」的一種。政府「基金」是依據《預算法》第4條：謂已定用途而已收入或尚未收入之現金或其他財產，可分為普通基金與特種基金，其中普通基金是每個公法人與自治團體均須設立，透過公庫統籌收支，另一種為特種基金，則是歲入之供特殊用途者，而特種基金中，除特別收入基金以外，依其性質上尚可區分為營業基金（供營業循環運用）、債務基金（依法定或約定之條件，籌措財源供償還債本之用）、信託基金（為國內外機關、團體或私人之利益，依所定條件管理或處分）、作業基金（凡經付出仍可收回，而非用於營業）、資本計畫基金（處理政府機關重大公共工程建設計畫）。

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