本報特稿/讓環評制度不再是開發單位與環保團體的戰場/智庫論壇/國政基金會高級助理研究員 林玲珠

一、前言 行政院環境保護署基於國家長期發展利益，環境保護與經濟發展兼籌並顧，特於83年制訂「環境影響評估法（以下簡稱環評）」以「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」，規定各種開發行為，在規劃階段應同時考量環境因素，不合乎規定者，不得開發，以達永續發展之目標。環評制訂希望為發展經濟，而各公私部門推動重大開發案同時，能在經濟發展與生態環境維護上取得平衡點。但檢視環評法自民國83年公佈實施，將近20年，從國光石化、中科四期、美麗灣渡假村、六輕擴廠到墾丁悠活渡假村，環評制度不見得都是理性探討，環評制度幾乎已變質為開發單位與民間環保團體之尖峰相對的戰場。 環評母法經歷四次修正，最近一次修正於92年01月08日，至今亦已超過10年。去年底，環保署駁回台塑六輕4.7期擴建申覆案，引來經濟部及企業痛批環評誤了經濟。因此環保署長沈世宏順勢拍板改革環評，以漸進式調整環評制度，設定短、中、長期目標，決定以十年時間完成改革。 (1) 短期目標：102年底前完成環評施行細則的修訂，要求目的事業主管機關，開發案環評計畫送環保署審查前，必須先舉行座談會，將對開發案有疑議的民意，彙整後送環保署備查，才能正式開始環評程序。 (2) 中期目標：五年內配合內政部制訂國土計畫法，明確劃定禁止開發或限制開發區塊，以降低環評案的複雜度與爭議性。 (3) 長期目標，則是希望透過環評法的修法，讓環評的主辦權由目前的環保署移轉至視開發案的性質分由相關的目的事業主管機關負責審理。 對於國內現行環評制度及即將進行的改革，以下提出幾點作者個人參與環評撰寫之淺評，並給予適度的建議。 二、檢討國內環評制度 (1)開發計畫前端的政策規劃不足 目前國內的幾個重大建設主管機關分別為經濟部、交通部及國科會，在環保意識低落年代，只要是政府主導的開發案環評一定通過，造成長年忽略需謹慎評估開發行為對環境可能造成之衝擊。然在環保意識逐漸抬頭的年代，各部會仍想以過去的模式試圖闖關環評似乎是不可能。以科學園區設置開發的作業流程來說，開發計畫的前置評估階段並沒有廣泛的公共參與機制，開發內容主要以國家產業發展需求來做考量與基地遴選主要考慮土地取得問題，甚少考量對環境的影響。環評審查是在基地遴選確定與可行性評估之後，在此同時並進的還有招商作業，如中科七星基地更是在廠商進駐時程都已確定的情況下進行環評審查。換言之，一項開發計畫所帶來的連動效應，對整體區域有何環境衝擊，國科會則未全盤考量；而這也說明了政策環評針對政府開發計畫前端的政策規劃、都市計畫等的必要性。 (2)環評報告書真能客觀的呈現影響環境之事實嗎？ 環評的撰寫均是開發業者委託顧問公司撰寫，撰寫的內容全依開發業主的要求，完全無法真正的公平客觀評估對環境、社會、自然生態等等之衝擊。而審議的環評委員均為所謂之專家學者兼任，每個委員的專業知識不同，亦無充裕時間瞭解開發內容，因此對於個別的開發行為的瞭解程度有限。再加上環評均為二年一任的遴選制，較為認真為環評把關，被視為不配合的委員，任期到了就會遭到撤換。因此通常環評委員無法真正發揮為永續環境把關之功能 (3)環評審查程序不正確 現有環評審查制度設計第一階段環評應該屬簡易篩選的程序，卻全部比照第二階段環評，做比較嚴格的實質審查。如此一來，原本可以輕鬆快速通過的較簡易開發行為（如都會區的大樓開發案），反而需要花較長時間才能通過，不符行政效率；至於政府拍板的「重大」建設，通常意味著其對各面向的影響也較為重大，卻反而為趕效率及政府威信而在第一階段，即予以有條件通過。 (4)環評資訊不夠公開 目前環評爭議不斷另一個，也是最主要之肇因為環評資訊不夠透明化，民眾參與不及，黑箱作業導致環評結果無法令人信服。許多開發案均是由縣市政府強力主導，如苗栗竹南鎮大埔新竹科學園區竹南基地、後龍科技園區開發、台東美麗灣渡假村；然而環評的主管機關也是縣市政府，不免給予民眾黑箱作業之觀感。目前環評法，第一階段環評並無法定的民眾參與機制，也未主動於決策前告知民眾，僅要求開發業者於第一階段環評通過，需於動工前召開說明會，因此如果開發行為如對地方民眾有重大影響時，已是生米煮成熟飯，無力改變。 (5)環評通過後之監督工作不足 環評審查結果超過50％以上是以有條件通過。然而卻發現部份開發案環評要求之條件尚未排除即直接進行施工。或是事後卻發生審查時沒有預料到的各種問題，舉例而言，中國時報2006年4月7日報導，台中縣市環保局採樣中科排水口結果顯示，廠商過度使用酸性試劑，水質導電度比標準高出近四倍，廢水排入筏子溪，造成沿線農田高達九百七十八公頃土壤鹽化，使稻作可能面臨枯死危機。環保局抓到各科研區偷排廢水的消息時有聽聞。這些國家高科技發展重鎮，事前也都經過環評檢驗，然重大環境危害或偷排現象卻仍無法避免。再加上科技產業製程快速變化，新製程對環境的影響以及潛在之健康風險並未即時評估，或隱情不報，環保主管機關又無足夠監督機制，因此對環境產生破壞也未知，如台塑麥寮廠區內土壤及地下水均已嚴重受到污染，其地下水污染可能延及下游地區而未知。 三、環評改革之可能缺失 環保署設定短、中、長期目標，計畫以漸進式調整環評制度，計畫十年內完成改革，然其構想雖佳，仍有未臻周延處。 (1)短期目標：102年底前完成環評施行細則的修訂，要求目的事業主管機關，開發案環評計畫送環保署審查前，必須先舉行座談會，將對開發案有疑議的民意，彙整後送環保署備查，才能正式開始環評程序。 可能缺失：雖然環保署將修法建議於提送環評審議前先舉辦座談會，與地方民眾及環保團體進行溝通、說明，再將會議結論彙整送環保署備查，以其減少爭議。環保署要求先辦座談會立意雖好，但開發業者常會開發業者耍手段，避重就輕，未將可能造成的環境衝擊全盤告知居民，居民又無法適時提出意見，即將座談會結果送環保署備查。因此如何確定開發業者將開發案的全貌告知地方民眾，以降低後續不必要之紛爭，仍為環保署此次修法所需認真思考的重點之一。 建議：應要求開發業者，將座談會內容，及相關資料併同環評提送環評委員會審核後執行，座談會執行時，主管機關亦應派員參加，以確認環保團體與地方民眾已全然瞭解開發內容及可能之影響。 (2)中期目標：五年內配合內政部制訂國土計畫法，明確劃定禁止開發或限制開發區塊，以降低環評案的複雜度與爭議性。 可能缺失：雖然環保署的中期改革目標係將配合國土規劃，明訂禁止開發或限制開發區塊，但對於相關的水文、水質的總量管制因素卻未定。建議修法的同時應對開發區域的空氣，水文及水質制訂總量管制標準。 長期以來，國內各部會均各自為政，如要跨部會整合共同為國土規劃努力，對主事者一大考驗，只怕環保署規劃的五年期程可能有困難，主因是要配合內政部完成國土計畫法的立法，時間並非環保署所能掌控。 建議：現在既然環保署有明確劃定禁止開發或限制開發區塊想法，內政部長李鴻源先前也曾提出要加速推動國土計畫法的立法，因此建議環保署可以好好利用此一機會，加強與李部長橫向溝通聯繫，讓國土計畫法的良法美意能夠早日付諸實現。最後能否改制成功，不只考驗主政者的視野，同時也是對於整個行政體系面對高爭議性議題，是否有能力化解調和的試金石了。 (3)長期目標：則是希望透過環評法的修法，讓環評的主辦權由目前的環保署移轉至視開發案的性質分由相關的目的事業主管機關負責審理。 可能缺失：環保署構想中的長期改革終極目標，是引據各先進國家的通例，將環評主辦權移轉給目的事業主管機關，亦即為由開發案的目的事業主管機關負責環評，但各部會對環保的專業知識可能不足，因此對於接收承辦環評這個燙手山芋，意願可能不高。另外由縣市政府主導的開發案，如台東美麗灣渡假村，或是苗栗竹南鎮大埔「新竹科學園區竹南基地」等開發案，如果又由縣市政府主導審議環評，如此容易給人球員兼裁判之感。地方民眾認為開發案是由主管機關所提出，在發展經濟的壓力下，常常會刻意忽略環境保護議題。以往常發生環評的承諾事項都沒真正的落實，如再由主管機管主審環評，將無法祛除民間環保團體及地方人士對於各目的事業主管機關是否能夠公正處理環評議題的疑慮。 建議：設置獨立超然之專責機構客觀審慎審理環評，並且將其位階提升至決策前端，由行政院直接管轄，應可舒緩制度之缺失。但對於總統或是行政院長拍板定案之重大建設，其環評審議過程應由環保團體成立監督小組，進行監督，以確保環評審查委員會之超然立場。 四、結語 環評涉及之層面既廣且雜，執法20年以來所彰顯的問題，如不能全盤了解，則非修法所能成事；建議傾聽各方意見，以及相關利害者的建議，包括環評主管機關、開發業主、環評報告書撰寫者、環保團體、地方人士等才可呈現環評的實際問題與全貌，以免掛一漏萬，造成修法不全之遺憾，而徒增執行之阻礙。 環評執法雖已20個年頭，但仍常引發爭議。主要的紛爭是開發計畫前端的政策規劃不足、環評未真正呈現影響環境之事實、缺乏有效的資訊公開及民眾參與、環評審查程序不正確以及環評通過後之監督工作不足。致使受到開發行為影響的民眾不知如何否決不當的行政決策，以維護自身的權益，也因缺乏救濟和後續監督的機制，才讓許多開發案的環評在黑箱作業中棄守了專業立場，淪為為開發行為背書的橡皮圖章。 良好環評制度不但可以加速開發行為，且可以避免環境災難的發生，環境和經濟是可以共容共存，但都必須建立在良善環境的基礎上。如何在瞭解了目前的問題，並從制度著手改革，提升環評制度真正的價值，還有待觀察，可喜的是環保署重視政策環評的推動，展現制度面的積極性。內政部亦配合環評改革，積極進行國土規劃，明訂禁止開發或限制開發區塊，努力於經濟發展與環境的永續經營中，找出一個平衡點。真誠的希望，各部會不會再重蹈枉顧環境永續、試圖降低環保標準的覆轍；而認真思考如何運用環境規範，在地球有限的資源中，促使產業永續性的運作，以長保我國競爭優勢，並善盡地球村一員的責任。 ＜本文僅供參考，不代表國政基金會立場＞ 【中央網路報】