Yahoo奇摩新聞 「司法自制」不應作為國會濫權的託辭——寫在憲法法庭言詞辯論前夕
⊙吳明孝
本案緣由
自今年一月十三日，全國國民選出第十一屆立法委員，立法院形成「三黨不過半」之局面以來，藍白勢力憑恃著所取得的國會多數優勢，以違背國會全面改選以來逐步建立的立法院議事規則與議事傳統先例，強行通過《立院職權行使法》與刑法修正案，將總統國情報告義務化、常態化；擴大國會調查權；增設國會聽證權；擴大人事同意權，並修訂刑法增訂「藐視國會罪」。由於修法內容大幅擴充國會權限，輿論稱為「國會擴權五法」。
由於整個修法程序完全藐視我國民主化過程中，逐步建立的國會議事規則與議事慣例，在委員會階段以直接保留送交院會或是動議散會阻止民進黨團版本的討論，沒收委員會討論程序，徹底踐踏委員會中心主義；而在院會二讀階段也違反立法院職權行使法和立法院議事規則，因為委員會並未審議並整合出委員會版本，導致只能將高達二十多項修法提案直接送交委員會處理，在沒有對於諸多待處理的各項提案進行處理的情況下，由黃國昌主導以藍白黨團名義逕行提出所謂的「再修正動議」，作為二讀會時討論和表決的標的，而且均以舉手投票方式規避民意的課責，再加上後來因開始表決「再修正動議」，才為社會大眾所知道的具體修法內容，均具有高度重大明顯瑕疵和違反權力分立原則之違憲疑慮。
最後導致輿論與民意的激烈反彈，並有數萬民眾自發性集結於立法院旁青島東路上表示不滿與抗議，以及高達一百多位法律學者與接近四百位執業律師表達嚴重關切，訴求應退回委員會重新審議；但藍白聯盟仍不顧民意反彈和專家呼籲，以多數優勢完成三讀後，最後經行政院呈請總統核可提出覆議再繼續否決，堅持己見。於是在總統簽字公布後三日，議案成為法律後，由包括總統在內的三個憲政機關及民進黨立院黨團五十一位立法委員等四方向憲法法庭聲請「法規範憲法審查」並聲請暫時處分。
憲法法庭準備庭與暫時處分讓藍白坐立難安
憲法法庭在陸續收到聲請，藍白國會黨團首先要求部分大法官應迴避，遭憲法法庭裁定駁回並受理聲請，而後宣布於八月六日舉行本案言詞辯論後，在七月十日召開本案暫時處分準備庭，並於七月十九日做出《113 年憲暫裁字第 1 號憲法法庭裁定》，宣示「憲法法庭為避免憲法所保障之權利或公益遭受難以回復之重大損害，且有急迫必要性，而無其他手段可資防免」，為暫時處分之裁定，暫時停止國會擴權五法中若干重要條文之適用。
由於準備程序中作為立法院機關代表人與訴訟代理人，不知是對於修法過程中的狀況外，或者是對於憲法訴訟法的訴訟類型誤解，其表現出乎眾人意料之外，竟連大法官詢問修法內容「反質詢」之定義都無法回答被詢問的尤伯祥大法官要求在三天內以書面回覆。尤有甚者，黃國昌委員在準備程序一開始時，一方面強調「大法官不該成為特定政黨的守護神」，另方面卻在投影簡報中大剌剌放上自家政黨的logo，直接在憲法法庭上質疑大法官已經有預設政治立場，此種藐視法庭的行為，在過去釋憲言詞說明會程序和目前憲法訴訟程序都前所未見。
前述種種違反法律專業的離譜表現，引發國人譁然。而後當憲法法庭以極高的共識，只有兩位大法官針對裁定書第一項若干爭點表示不同意見之外，第一項其餘爭點以及第二項、第三項裁定都是全票同意，做出裁定後，藍白立法委員更是數度透過媒體放話，有認為大法官偏頗者；有認為大法官「不知道講什麼叭噗」，竟然荒天下之大唐，要求裁定主筆大法官場外辯論等言論，更是台灣民主化後違憲審查制度開始運作至今，聞所未聞的脫序行為。政黨不斷挑釁和汙蔑憲法法庭與大法官的行為，令人為台灣憲政民主體制的穩定運作感到憂慮。
把重大立法議事瑕疵淡化為國會自律，就是犧牲程序正義為違憲程序擦脂抹粉
在國會濫權法案進入憲法法庭之後，近日亦有部分學者與律師主張「司法自制」和「司法極簡主義」，主張本案由具有民主正當性的國會做成決定，憲法法庭不應介入而應尊重「民意」；甚至目前的總統並未獲得過半數選票，民主正當性不足，故應尊重由代表過半民意的立法院。
姑且不論若以政黨比例代表之各政黨得票數、區域立委之各政黨得票數是否能得出民進黨相較於國民黨和民眾黨是較不具民主正當性的命題是否成立，若檢視前述學者與律師的意見可以發現，其所提出之主張大多與過去他們自身提出之主張，立場截然相反，反而使「司法自制」和「司法極簡主義」脫離憲法理論的思辨，而成為一種政治工具的說詞。
具體來說，有認為本次國會藍白陣營關於立法院職權行使法之修法，屬於「國會自律事項」，既然是國會自律事項，則大法官則不宜介入。不僅如此，李念祖律師進一步認為，「立法院才是民主國家基礎」，將司法違憲審查的「抗（國會）多數」性質再扭曲為「反民主」，從而主張司法（大法官）在憲政爭議上「應採取極簡主義，以不計較、不過度、不要太超過的態度處裡問題，沒有十足把握就不該裁定違憲」。但其實在憲法法庭針對暫時處分之準備程序中，即有大法官詢問這個爭點：立法院職權行使法之修法是否對立法院以外之機關和人民發生效力？若是，這仍然是僅規範立法院內部運作之事項嗎？
對此，我們只能喟嘆，本次國會濫權法案除了實質變動立法院與其他憲法機關之關係外，在立法程序的瑕疵更是顯而易見，從釋字第325號到釋字第499都說明了，「國會自律原則」並不是絕對的，國會職權的行使並非不受違憲審查。如果為了要修法訂定新法，連正常議事程序都不能遵守，修訂兩部法律五處重要機制的三讀過程，連同政黨協商在內，連修正案大體說明都付之闕如，更遑論逐條討論，此等將議事程序完全掏空的重大立法程序瑕疵，都可以淡化為「國會自律事項」，那麼一個民主國家的立法程序，還剩下多少民主的元素？
如果這種偷換概念可以被容忍，則未來當藍白政黨再度淪為國會少數，非藍白政黨是否可以修訂議事規則，將委員到院議事的相關規定逐條取消，以後立法只需要在立法委員改選後，由組成國會多數聯盟將其所欲通過法案透過立法院秘書處公布即可？是否可以比照辦理？
強令司法權自制無異於協助立法權獨裁政變
其次，亦有學者認為「國家面對民主危機，說到底就是人民作主，大法官不要把自己的角色擴大了！」、「憲法法庭在調和憲政機關衝突時，對介入的深度、造成的改變等都要有清楚認知，不要把自己的角色擴大，」但首先我們要釐清的是，到底本次修法導致的危機，從何處而來？難道所謂的危機，是由執政黨立委修法所導致？難道二月一日本屆立委就職以來，所有攸關本次修法製造的危機，不是由於藍白勢力橫柴入灶，強行要以立法方式，將憲政規範做根本上的改變扭曲，朝向國會優位、國會獨大的方向，違憲地變更嗎？
從歷史的潮流上其實反而證明，造成民主危機的往往是國會多數，而對抗國會多數濫權以保衛民主制度的，正是進行司法審查的法院。在二戰之後西歐、東亞許多民主國家，包括在我國公法領域占大多數的學者留學國「德意志聯邦共和國」在內，均設置了對抗國會多數的司法違憲審查機關與機制。
我國憲法制定於二戰之後，也不例外地設置了司法院大法官，職司解釋憲法、違憲審查等相關憲政上重大業務，《憲法》78條明白規定「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」，79 II則明言「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第七十八條規定事項，由總統提名，經監察院同意任命之。」各種相關法規如《憲法訴訟法》將大法官此類重大憲政職權之行使、可決等等重要事項，規定的非常清楚。難道大法官行使依據事前早已訂定清楚，包括《憲法》在內的各種法規所賦予的職權，若指責司法院大法官履行職責被稱為「把自己的角色擴大」，則是吾人所無法理解和困惑的。
再者，如果諸位學者和律師堅持採取「國會優位」的論述，因此憲法法庭的受理與宣告違憲為「反民主」，因此「不宜介入」審查本次高度違憲疑慮的修法，則之前由國會多數所通過的年金改革法案與黨產條例，何以被批判為是形塑政治巨靈的惡法，因此訴求憲法法庭必須宣告違憲？
此外，基於「主權在民」，這是民主國家的所有國民無人會反對民主原則，但我們必須追問為何藍白加總佔過半席次的國會才是代表主權的憲政機關，而依憲法和總統副總統選舉罷免法合法當選的總統，便不是代表主權（人民）的憲政機關？當代憲政民主制度所建立的，不就是基於權力分立原則而設置不同的憲政機關，共同履行憲法所賦予的權限，來實踐和彰顯主權的存立，而不是任由單一的憲法機關，獨斷妄為嗎？
既已完成違憲立法，司法自制無異於暗助國會獨裁
最後，陳長文律師認為，大法官與其倉卒在十月三十一日七位現有大法官任期屆滿前「倉卒」做出判決，不如等待十一月一日，七位新任大法官就職後，新舊大法官一起做出判決，較為周全。「大法官在審理本案時務須洞悉，……倘若輕率限縮立法權，不僅可能窒礙民主發展，更可能導致憲政失衡。」更重要的，「即使推遲審理，新任大法官仍可就暫時處分之必要性重新評估。不僅不致形成憲政真空，更可為本案審理預留更多思辨空間。」
表面上看似乎來得「價值中立」，但我們知道，本屆以藍白政黨佔多數席次的立法院開議以來，「理性論政」、「理性改革」，從來就不是其集體行事圭臬。相反地，為達目的而不惜破壞基本憲政原則，恐怕才是這屆藍白立委修訂相關法律引發重大憲政爭議的真正原因。
而這種由後任大法官審理更為周延的論述也有點奇特，一個涉及違憲法案的審查，如何會因為十一月之後的大法官就任而顯得更周延呢？蓋司法院並非行政機關，大法官並非政務官，即將於十月底卸任的大法官並沒有任期將屆而進入看守時期的問題，其本於對於憲法的確信獨立審判並不受影響，所以由其進行審理要如何證立這樣是不夠周全的？
總而言之，無論是「反民主」、「司法自制」或是「後任大法官審理更為周延」等主張，其背後均是相同的意旨：目前的大法官不應就本案作成違憲的裁判，若作成違憲的裁判，也是不具有憲法上的正當性。但事實上，前面的論述其實是相當薄弱的。國會濫權法案進入憲法法庭至今，為其辯護之策略與論述，仍主要在程序上不應受理，或是實體上由外國制度之敘述，來說明建立立法院調查權之必要性，而未見針對立法院職權行使法的具體條文，進行合憲論述之辯護，至於不斷陳述執政黨如何雙標，議事過程如何可惡的非法律和憲法語言的論述，則不值一晒。
回到「司法自制」的概念上，我們反而必須特別說明的是，對於國會濫權法案的審查，正是憲法所賦予司法院守護自由民主體制的核心職責，而沒有「司法自制」的問題。蓋「司法自制」主要是針對涉及到社會不同人民對於價值與倫理立場沒有共識，甚至高度對立與衝突時，司法權不應代替人民做成決定，並且僅就個案的衝突進行衡量與解決，避免形成通案規範而盡量交由國會透過民主論辯的程序來利益衡量，形成法律以解決衝突，因此主要是針對基本權利有嚴重衝突的案。
在權力分立原則下包括國會自律原則、行政一體原則或行政特權等，固然就核心的權限行使，司法權必須尊重而呈現出消極自制的現象，但若涉及到民主原則的實質憲法核心遭到侵犯，或是特定憲法機關的自我擴張權力導致侵害其他憲法機關權限而發生失衡，進一步導致憲法民主體制的破毀與癱瘓，捍衛憲法秩序使其回復正常的憲法秩序，毋寧是憲法法庭的天職。
祈願台灣的民主，能度過這樣的危機。
作者為義守大學公共政策與管理學系助理教授
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