【Yahoo論壇／吳建忠】雷聲大雨點小的憲改提議

作者為台北海洋科技大學通識教育中心助理教授

賴清德卸任閣揆拋修憲議題，呼籲讓立委兼任閣員，改內閣制是賴清德體驗閣揆，有責無權的困境。16日，柯文哲與館長直播時也提到我國憲政體制，柯文哲覺得台灣的憲政體制有問題，目前現在台灣的雙首長制度非常奇怪，總統是民選出來的，但是卻不能直接管理行政院的事務。這樣的制度會有權無責的問題，以前在兩蔣時代這樣是可以的，但是目前台灣是民主政治在這樣的體制下就會變得很畸形，這的確是值得大家進一步關注與討論。

中華民國現在這套雙首長制，實質上是超級大總統制。總統有權無責，換閣揆也不用經立法院同意，總統不需要像法國一樣任命國會多數黨黨魁來組閣。總統負責掌管兩岸、外交、國防，其他內政由閣揆來主導。朝小野大時，閣揆施政容易被杯葛而效率不彰，完全執政時，在野黨又無法擋住執政黨硬幹。目前立委選制是單一選區兩票制，區域立委除了國民黨和民進黨兩大黨以外，小黨難有空間。所以這個選制玩下去，臺灣就永遠都是兩黨制，根本沒有第三勢力生存突破的空間，這些不合理的現象唯一的解決方式就是修憲。

修憲當然要看現行憲法規範，中華民國憲法第75條，立法委員不得兼任官吏。如要改為閣揆及閣員可由立委兼任，就必須修憲。修憲程序規定在憲法增修條文第12條，內容大致：「立委1/4提議，3/4出席，出席立委3/4決議提出憲法修正案，公告半年後，交付公民複決，同意票超過選舉人總額的1/2，即為通過。」如果要朝向立委可兼政務官的內閣制，就要修憲，並在2020年1月合併總統及國會大選時，進行公民投票複決。那麼，即將在2月到6月底開議的立院新會期，就必須通過憲法修正案。依目前政治態勢，可能嗎？何況，藍營在立院的席次超過1/4，具有修憲否決權，除非藍綠大合作，憲法修正案不可能通過立院提交複決。

新加坡是總統直選的內閣制，但總統職權很小，台灣民眾能夠接受嗎？台灣到底要內閣制、總統制，還是雙首長制，這三種制度內各有不同的變異，柯文哲當然可以去問林濁水，但是他應該先搞清楚什麼樣的制度，最有利於我國民主素質的發展，民眾要什麼樣的制度。問館長還不如先善用國內政治學者，展開有意義的公開論證，或是善用公投，讓人民表態。

修憲修得愈多，就愈難凝聚社會共識，也就愈不可能在公民投票中獲得半數票一致同意。譬如內閣制、總統制或雙首長制的問題，公說公有理、婆說婆有理，吵吵鬧鬧到最後，就是憲改無法進行。如果民進黨或柯文哲認為有修憲的必要，都必須先內部統整意見，提出修憲版本，再來實際進行政治上修憲動員，不要介意亮出底牌，修憲本來就是要有一個完備的社會討論過程，而不是讓人民接受政治人物的突襲。

目前臺灣立法委員的素質堪憂，貿然推動向內閣制傾斜，恐怕反而不利民主發展。況且，現今台灣地方自治經驗也傾向首長負責制，若中央成為內閣制，也有可能變成強地方、弱中央的情形，造成更嚴重的地方首長明星化的現象。修憲方向，恐應向較無爭議的部分進行。

台灣的現行憲政體制，的的確確是出了問題，亟需修改。該怎麼改呢？我認為最重要的一條，就是：『降低修憲門檻』。台灣經歷七階段修憲後，五權憲法體制依舊「不倫不類」，未來修憲如何減少行政立法落差以回應民意。在沒有具體方案的前提下，只是丟出修憲議題，在野黨只會把修憲當成政治操作動員，甚至是執政不利的藉口。台灣的修憲門檻高，除了立法機關之外，還有交由全民複決，需要極高的全民共識，目前民進黨正落入總統政權保衛戰，柯文哲拋出憲政問題，民進黨是否還有量能可以提出修憲，也是對於蔡英文總統的考驗。

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