【Yahoo論壇／張宇韶】修憲，不該只是敗選政黨的議題操作

作者為兩岸政策協會研究員

賴清德卸任行政院長後，隨即拋出以內閣制修憲的議題，雖然沒有仔細言及未來總統的角色，大抵先以「立法委員兼任閣員」做起。賴的提議與2014年朱立倫2014年接任黨主席的內容如出一轍，顯見現行半總統制的制度缺陷已經超越藍綠政治，也成為輸家搶占議題高度的手段。

諷刺的是，媒體輿論隨即質疑，何以當權時緊握總統權力不放，非得等到敗選後「突然良心發現」。柯文哲雖然試圖平衡總統內閣兩者之間的關係，但也脫口而出「華人社會習慣有總統」之說，司馬昭之心不言而喻，畢竟「真小人」向來是柯文哲的人格特質。

深入分析，半總統制實行成功的要件，乃是建立在強人政治或魅力型領袖的基礎上，在角色上不僅是國家元首同時也是政黨主席，此一制度的有效運作端賴行政權同時囊括立法權，亦即總統意志可透過黨主席身份貫穿民意機構，同時也憑藉閣揆來推動內政，這是戴高樂與李登輝彼時在第五共和與台灣修憲的著眼點。直白說，由於總統任命閣揆並不存在國會的政治現實，故有稱之「總統國會制」或「總統-總理制」。就歷史制度主義的角度思考，差異在於法國是為了解決行政與立法兩權擴張消長的惡性循環，台灣則與多數威權國家民主轉型的軌跡相同，難以擺脫強人政治的遺續，更何況總統直選更是不少台灣民眾國族建構的象徵。

只是戴高樂與李登輝並沒有料想到，日後法國的右翼政黨與藍營日後會出現分裂，甚至出現總統與國會不同政黨的分裂狀態。在此情形下，法國透過三次左右共治的憲政慣例挽救了政治危機，多數比較政治的學者將此狀態稱之為「總理總統制」，意即總統不僅要尊重國會的政治現實，同時要與閣揆分享政治權力。在台灣目前的權力結構中，難以再出現如李登輝般的強人領袖，這也導致馬英九與蔡英文兩位總統徒有完全執政之實，卻還需經由兼任黨主席與建構院黨團協調機制才能勉強駕馭這套制度，更別提半總統下權責不分的老問題。

面對藍綠共治的政治現象，既有憲法架構迄今依舊無解，未來必然還會出現扁政府時期「朝小野大」的政治僵局。為了避免這樣的狀態發生，同時讓總統願意尊重國會政治生態並朝「總理總統制」的方向發展，恢復「立法院的閣揆同意權」是建立內閣制的初步條件，有了這個前提，賴清德所主張的立委兼任閣員才有制度基礎。

此外，修憲的正當性固然重要但權力的競合也是關鍵，忽略權力現實面的操作，崇高的理念也將淪為紙上談兵。除了考慮台灣國情以及民主素質，以避免出現「橘逾淮為枳」的效應，追求最小限度、局部性的修憲方案並有相適應配套措施才是理性選擇。

然而，許多學者或獨派團體主張進行「震盪休克式」的修憲工程，或是採取「一次性」的正名制憲運動，試圖解決台灣所有問題。在當下兩岸關係詭譎且民進黨民意基礎薄弱的現實條件下，這樣的主張若不是過於理想，再不然就是將修憲作為成就某些政客或是團體追求的手段，工具性質昭然若揭。

相形之下，比較可行的方式是暫時不處理總統的角色定位，因為這不僅牽動朝野權力的消長，同時也觸及民眾對於職務的情感投射，試想民進黨在2015年時何以全然不理會朱立倫的修憲主張，此一時彼一時，難道國民黨目前就會搭理會大規模的修憲倡議？換言之，「恢復閣揆同意權」與「立委得兼任閣員」應是朝野較能接受的「次佳方案」，若補充「增加不分區委員的席次」將更有助於內造政黨與影子內閣的落實。

重點是，這些主張不僅中性且具有一體適用的意義，不論誰執政都能從中得到權力與制度化的利益，阻力相對較小。這應該是民進黨人士推動修憲議題時所必須考量的實際因素。

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