【Yahoo論壇／黎家維】公投結果矛盾時 誰來解決？

作者為國家政策研究基金會高級助理研究員

具有「挺同」色彩的婚姻平權2公投（主張修民法納入同婚，國民教育應該納入同志教育）與「反同」愛家3公投（主張民法「婚姻」應限定一男一女，「同性婚姻」應另立專法，國民教育應排除同志教育），都已通過第二階段連署門檻，將在年底九合一選舉時對決。但是新修的公投法因通過門檻降低，讓人擔心萬一5項公投都過關，勢將產生立法上的矛盾。對此又該如何解決？

• 誰是最後的老大？

其實這個問題涉及我國公投結果的效力為何？我們首先必須檢視《公投法》第2條有關全國性公投適用的事項，包括四類：1、法律之複決；2、立法原則之創制；3、重大政策之創制或複決；4、憲法修正案之複決等。當公投結果「有效同意票數多於不同意票，且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者」，即為通過。而每一類公民投票案通過後，其後續效力與處理方式各有不同。

第一，有關法律案之複決通過後，原法律或自治條例於公告之日算至第3日起，失其效力。第二，有關立法原則之創制案通過後，行政院、直轄市、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會 應於下一會期休會前完成審議程序。第三，重大政策創制或複決通過後，應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。第四，依憲法之複決案通過後，立法院應咨請總統公布。

而上述「挺同」「反同」的五個提案，均屬於「立法原則之創制」，相關法律又涉及中央的立法，因此公投通過後，將依《公投法》第30條規定，由行政院於三個月內研擬相關法律，送立法院審議。立法院應於下一會期休會前完成立法。

換句話說，最後公投成功通過的結果，仍會回到立法院之中，尤其公投只是通過「立法原則」而已，最後還是必須透過國會依照民意直接的要求，轉化為具體的法律條文。

• 違反公投結果會怎樣？

當然大家都認為，公投所展現的直接民意應當高於國會所形成的間接民意，所以立法院必須遵從公投的結果。這種想法在法理上是可以成立的，但是現實上卻非如此。我們再進一步細究《公投法》的規定，當立法院不遵守公投的結果時，會產生何種法律效果？

可能情形有二：其一，立法通過與公投創制原則不相符之法律；其二，行政院不提案，或立法院根本不審議行政院之提案，以立法怠惰或杯葛之方式讓立法程序無法完成。不論何種情形，公投法雖有強制規定，但卻無相關的罰則。說得更直接，公民投票的結果不論如何，能夠實質影響法律內容之制訂的，還是國會的多數黨。

而公投結果就算出現矛盾的情形，其實最後還是由立法院處理。但是兩股勢力都高舉公投民意為後盾時，最後的決定，一定會引發另一方的反彈，而援引《公投法》第30條第3項之規定，由提案人之領銜人聲請司法院，就立法院制定之法律與創制案之立法原則有無牴觸進行解釋。

當這種情形出現時，也要看大法官願意介入的程度；如果大法官只管立法與公投創制原則是否牴觸，由於正反兩種意見都通過，立法一定會與一方牴觸，那恐怕還是無解。如果大法官積極一點，直接認定新的立法違憲，讓該法律全部或部分失效，但若國會後續不為補救的措施或另立新法，新的立法仍將付之闕如。

此外，當行政院不提案，或立法院而不在一定時間內通過相關立法，除了選民在選舉時進行政治制裁外，其他機關恐怕也無計可施。

• 公投結果無用？

看到這種結果，也許很多人會憤怒，甚至悲觀，認為公投根本沒有用。事實上，許多政治學者早已指出，公投只是一種政治安全閥的概念，當國會碰到無法解決或不想解決的問題時，他才會讓公民直接民主的力量介入。如果代議民主能夠解決的問題，根本沒有公投上場發揮的空間。這種說法雖然不中聽，但卻恐怕更是政治的現實。

其實我們對公投結果的「無用」不是沒有經驗，過去扁政府時代提出6108億對美軍購公投，2008年也有提出「入聯」與「返聯」公投，雖然均未通過公投門檻而遭否決，難道政府就停止對美購買武器嗎？難道政府爭取參與聯合國的行動就被禁止嗎？政府違反公投結果又如何呢？

• 瑞士與美國的經驗

我們看看舉世稱羨的瑞士直接民主，公投的准駁，是交由議會決定的。民眾雖然可以就中央的法律提案出整部草案或立法原則的創制，議會在決定交付公投時，都可以提出議會的對案，交由民眾選擇。換言之，直接民主也無法完全凌駕在議會之上。當然直接民主可以補充代議制度的不足，可以提醒國會議員需要注意的地方，甚至刺激國會議員提出更好的方案，但最終的決定，卻沒有辦法完全排除代議制度的角色。

但是畢竟瑞士的公投制度發展更為健全，當民眾就公投提案與議會對案進行選擇時，如果多數的人民通過某一草案， 而多數的邦通過另一草案，則兩者均不生效。但如果兩案均通過，有較高的票數以及較多的州支持的法案將成為法律。我們的《公投法》只規定公投通過的門檻，而且新修法將門檻降低許多，但對於出現立場矛盾提案均通過時，何者優先，卻沒有進一步的規範，這恐怕在未來的修法上可以更為細緻加以規範。

此外，以美國州層級的公投來看，公投的題目往往需要經過地方行政機關的審核，經常是副州長、州司法部長、州務卿或選委會來決定。甚至民眾只要提個概念，上述這些人或機關就必須幫助民眾擬定公投提案，甚至可以將相同議題卻不同立場的提案併案處理，這就可能避免立場矛盾的數個提案同時出現。

不過我們的《公投法》沒有賦予中選會類似的權力，中選會充其量也只能私下建議不同提案領銜人與他案合併提出。我們《公投法》顯然缺乏對於相同議題的不同提案併案處理的設計，這也許亦是未來公投法修法可以思考的方向。

• 不用過度神化公投

公投與直接民權的行使當然不是真的完全「無用」，但也不用過度神話。事實上，「立法原則創制」的公投結果，不管矛不矛盾，繞了一圈，最後都還是得回到立法院。立委會不會乖乖遵守公投結果，其實還是取決於國會多數對政治形勢的判斷，以及他們對自我政治利益的盤算。要逼立委聽話，只有選舉那天，用選票告訴他們！

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