【Yahoo論壇/黎家維】公投結果矛盾時 誰來解決?

國家政策研究基金會高級助理研究員
政事觀察站

作者為國家政策研究基金會高級助理研究員

下一代幸福聯盟(幸福盟)先前到中選會遞交3項公投案連署書,共有198萬2100份。圖/中央社
下一代幸福聯盟(幸福盟)先前到中選會遞交3項公投案連署書,共有198萬2100份。圖/中央社

具有「挺同」色彩的婚姻平權2公投(主張修民法納入同婚,國民教育應該納入同志教育)與「反同」愛家3公投(主張民法「婚姻」應限定一男一女,「同性婚姻」應另立專法,國民教育應排除同志教育),都已通過第二階段連署門檻,將在年底九合一選舉時對決。但是新修的公投法因通過門檻降低,讓人擔心萬一5項公投都過關,勢將產生立法上的矛盾。對此又該如何解決?

  • 誰是最後的老大?

其實這個問題涉及我國公投結果的效力為何?我們首先必須檢視《公投法》第2條有關全國性公投適用的事項,包括四類:1、法律之複決;2、立法原則之創制;3、重大政策之創制或複決;4、憲法修正案之複決等。當公投結果「有效同意票數多於不同意票,且有效同意票達投票權人總額四分之一以上者」,即為通過。而每一類公民投票案通過後,其後續效力與處理方式各有不同。

第一,有關法律案之複決通過後,原法律或自治條例於公告之日算至第3日起,失其效力。第二,有關立法原則之創制案通過後,行政院、直轄市、縣(市)政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案,並送立法院、直轄市議會、縣(市)議會審議。立法院、直轄市議會、縣(市)議會 應於下一會期休會前完成審議程序。第三,重大政策創制或複決通過後,應由總統或權責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。第四,依憲法之複決案通過後,立法院應咨請總統公布。

而上述「挺同」「反同」的五個提案,均屬於「立法原則之創制」,相關法律又涉及中央的立法,因此公投通過後,將依《公投法》第30條規定,由行政院於三個月內研擬相關法律,送立法院審議。立法院應於下一會期休會前完成立法。

換句話說,最後公投成功通過的結果,仍會回到立法院之中,尤其公投只是通過「立法原則」而已,最後還是必須透過國會依照民意直接的要求,轉化為具體的法律條文。

  • 違反公投結果會怎樣?

當然大家都認為,公投所展現的直接民意應當高於國會所形成的間接民意,所以立法院必須遵從公投的結果。這種想法在法理上是可以成立的,但是現實上卻非如此。我們再進一步細究《公投法》的規定,當立法院不遵守公投的結果時,會產生何種法律效果?

可能情形有二:其一,立法通過與公投創制原則不相符之法律;其二,行政院不提案,或立法院根本不審議行政院之提案,以立法怠惰或杯葛之方式讓立法程序無法完成。不論何種情形,公投法雖有強制規定,但卻無相關的罰則。說得更直接,公民投票的結果不論如何,能夠實質影響法律內容之制訂的,還是國會的多數黨。

而公投結果就算出現矛盾的情形,其實最後還是由立法院處理。但是兩股勢力都高舉公投民意為後盾時,最後的決定,一定會引發另一方的反彈,而援引《公投法》第30條第3項之規定,由提案人之領銜人聲請司法院,就立法院制定之法律與創制案之立法原則有無牴觸進行解釋。

當這種情形出現時,也要看大法官願意介入的程度;如果大法官只管立法與公投創制原則是否牴觸,由於正反兩種意見都通過,立法一定會與一方牴觸,那恐怕還是無解。如果大法官積極一點,直接認定新的立法違憲,讓該法律全部或部分失效,但若國會後續不為補救的措施或另立新法,新的立法仍將付之闕如。

此外,當行政院不提案,或立法院而不在一定時間內通過相關立法,除了選民在選舉時進行政治制裁外,其他機關恐怕也無計可施。

  • 公投結果無用?

看到這種結果,也許很多人會憤怒,甚至悲觀,認為公投根本沒有用。事實上,許多政治學者早已指出,公投只是一種政治安全閥的概念,當國會碰到無法解決或不想解決的問題時,他才會讓公民直接民主的力量介入。如果代議民主能夠解決的問題,根本沒有公投上場發揮的空間。這種說法雖然不中聽,但卻恐怕更是政治的現實。

其實我們對公投結果的「無用」不是沒有經驗,過去扁政府時代提出6108億對美軍購公投,2008年也有提出「入聯」與「返聯」公投,雖然均未通過公投門檻而遭否決,難道政府就停止對美購買武器嗎?難道政府爭取參與聯合國的行動就被禁止嗎?政府違反公投結果又如何呢?

  • 瑞士與美國的經驗

我們看看舉世稱羨的瑞士直接民主,公投的准駁,是交由議會決定的。民眾雖然可以就中央的法律提案出整部草案或立法原則的創制,議會在決定交付公投時,都可以提出議會的對案,交由民眾選擇。換言之,直接民主也無法完全凌駕在議會之上。當然直接民主可以補充代議制度的不足,可以提醒國會議員需要注意的地方,甚至刺激國會議員提出更好的方案,但最終的決定,卻沒有辦法完全排除代議制度的角色。

但是畢竟瑞士的公投制度發展更為健全,當民眾就公投提案與議會對案進行選擇時,如果多數的人民通過某一草案, 而多數的邦通過另一草案,則兩者均不生效。但如果兩案均通過,有較高的票數以及較多的州支持的法案將成為法律。我們的《公投法》只規定公投通過的門檻,而且新修法將門檻降低許多,但對於出現立場矛盾提案均通過時,何者優先,卻沒有進一步的規範,這恐怕在未來的修法上可以更為細緻加以規範。

此外,以美國州層級的公投來看,公投的題目往往需要經過地方行政機關的審核,經常是副州長、州司法部長、州務卿或選委會來決定。甚至民眾只要提個概念,上述這些人或機關就必須幫助民眾擬定公投提案,甚至可以將相同議題卻不同立場的提案併案處理,這就可能避免立場矛盾的數個提案同時出現。

不過我們的《公投法》沒有賦予中選會類似的權力,中選會充其量也只能私下建議不同提案領銜人與他案合併提出。我們《公投法》顯然缺乏對於相同議題的不同提案併案處理的設計,這也許亦是未來公投法修法可以思考的方向。

  • 不用過度神化公投

公投與直接民權的行使當然不是真的完全「無用」,但也不用過度神話。事實上,「立法原則創制」的公投結果,不管矛不矛盾,繞了一圈,最後都還是得回到立法院。立委會不會乖乖遵守公投結果,其實還是取決於國會多數對政治形勢的判斷,以及他們對自我政治利益的盤算。要逼立委聽話,只有選舉那天,用選票告訴他們!

更多Yahoo論壇文章

●  還要賠上多少性命 才會有法可管?
●  最廉價的篤定當選法——幫對手買票
●  這裏是日本幹嘛說英文,是蠢蛋嗎?
●  詭異家庭觀:孩子等父母道歉 父母等孩子感謝
●  HOLD ON!我們真的需要台胞居住證嗎?

______________

【Yahoo論壇】係Yahoo奇摩提供給網友、專家的意見交流平台,本文章內容僅反映作者個人意見,不代表Yahoo奇摩立場。有話想說?不吐不快!>>> 快投稿Yahoo論壇

接下來要閱讀的內容