吳欣盈提案「外匯存底成立主權基金」,為何引發爭議?

近期,立法委員吳欣盈、羅明才提起「中央銀行法修正草案」,獲得多位立委連署支持,並於今(10)日舉行公聽會。修正草案重點在於,以外匯存底總額的10%,設立主權財富基金。究竟什麼是主權基金?對台灣又有什麼影響?

立委吳欣盈、羅明才提出「中央銀行法修正草案」,希望提撥10%的外匯存底來成立主權基金,並賦予央行職權針對基金提撥原則、治理架構權責等進行規範。

不過,每隔幾年都有討論設立主權基金的聲音,多年來仍未有定案,究竟這次提案版本有何不同?台灣真的需要主權基金嗎?《遠見》帶你用四個問題搞懂。

一、主權基金是什麼?

主權基金又稱主權財富基金(SWF,Sovereign Wealth Fund),根據美國財政部的定義,主權財富基金是由政府所投資的外匯資產,而資產管理者獨立於貨幣當局的官方準備之外;國際貨幣基金(IMF)則將其定義為政府為了長期目的,以外匯資產所創設及擁有之特殊的投資基金。

白話來說,主權基金就是由國家「主權」所成立的基金,且是以投資、賺取利益為目的。對此,立委賴士葆就說,其實台灣早就有主權基金,包括「公務人員退休撫卹基金」、「勞工保險基金」、「勞工退休基金」與「郵政儲金」等四大基金就屬於主權基金。

而央行在所提出的公聽會報告中也提到,上述四大基金雖無主權基金財富之名,但已有主權財富基金之實。

二、成立主權基金的目的是什麼?

台灣的外匯存底金額向來在國際間名列前茅,截至今年4月底,外匯存底餘額為5,611.16億美元,連續六個月創歷史新高,對於這筆龐大資金的流向,有立委提案建議拿出一成資金,成立國家主權基金。

全球規模前10大主權財富基金
全球規模前10大主權財富基金


吳欣盈表示,成立主權基金的目的在於活化國家資產,為國人及下一代留下更多財富,因此主張將國家資產區分為貨幣面(Monetary)和非貨幣面(Non-Monetary)兩個類別。

如貨幣面,央行要達到貨幣支持、穩定市場的法定責任,因此資產必須以流動性高、投資週期短的現金等價物、債券為主,追求資本保持;而在非貨幣面.則是在貨幣支持以外的剩餘,進行資產活化,投資流動性低、投資週期長的股票、另類資產等,追求報酬最大化。

因此提出法案,建議央行使用部分外匯存底,來成立獨立公司操作外匯投資基金(FXIF)。

不過,對於台灣外匯存底屢創新高,央行指出,由於台灣並非IMF會員國,因此最好能持有更充裕的外匯存底,因應資金大量進出的衝擊,像是台灣能度過1997年亞洲金融風暴與2008年全球金融危機,充裕的外匯存底也扮演著重要角色。

三、台灣是否需要成立主權基金?

世界各個國家中,許多國家都設有主權基金,台灣是否需要成立主權基金?

央行表示,國家主權財富基金的操作原則偏重較高風險與低流動性的資產,以換取較高報酬率,其投資標的多元,涵蓋股票、債券、私募股權及房地投資等,需要承擔較大的短期價格風險。因此,未必能穩定增加國庫收入及支應預算支出。

不過,央行總裁楊金龍在公聽會上也強調,央行並非反對成立主權基金,也沒說不能用央行的錢。但是,成立主權基金不應無償從外匯存底撥付,因外匯存底的資產,也都有對應負債,因此可考慮比照新加坡政府投資公司(GIC)的方式,雖然部份財源來自外匯存底,但仍透過場外交易在市場上購買或用借。

至於外界認為央行外匯存底過多、投資操作保守等質疑,楊金龍則表示,央行負有維持金融穩定的責任,因此任何決策都必須謹慎以待,並不是保守行事。

四、中央銀行法修法與否,為何外界看法不一?

此次討論設立主權基金是否,立法院討論相當熱烈,也強調透過修法讓央行龐大的外匯存底,成為主權基金的財源。

不過,學界對此議題,普遍持反對看法。

國立清華大學經濟學系教授黃朝熙認為,央行與主權基金的任務性質有重大差異,央行強調「維持穩定」,主權基金則強調「風險下的操作」。在兩者任務相衝突的狀況下,央行若同時經營主權基金,可能因基金營運考量,影響貨幣政策的推動,因此應設立專法,讓主權基金的經營獨立於央行之外。

政大經濟系教授洪福聲也認為,不應直接要求央行提撥10%的外匯存底成立主權基金,因為若央行需肩負主權基金的營運,為了達到投資績效,就有動機在對外進行投資時,讓新台幣升值,換取更多外匯進行投資;另方面,可能在結算匯回時,讓新台幣貶值,提高主權基金的報酬,這將造成新台幣匯率的波動,也與央行現今的經營目標相違背。

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