在現狀設伏 在終局勝利？

國際政治因為沒有具有權威的上位仲裁者，因此經常波濤洶湧，被認為是無政府狀態。其行為者之所以不因細故衝突，實因「制度」使然。

美國哈佛大學學者奈伊曾指出，「制度不僅反映構成它們的行為者的偏好和權力；制度本身也塑造這些偏好和權力。因此，不只是行為者創造和定義制度，反之亦同。」多邊制度多種多樣，涉及範圍與事項有大有小，內容可以嚴謹或寬鬆。規模宏大者如聯合國體系與規章、冷戰體制與美蘇相關條約等；其他專門處理區域或專門議題者則有《氣候變化公約》與相關附件、中美三公報與《台灣關係法》、兩岸兩會各項協議等。

這些涉及區域或全球問題的制度之所以能運作，自是當時「現狀」所涉及之行為者，其權力與偏好能相容，並願意在制度中爭取有利「終局」。一套制度背後，權力與偏好共同構成的共識，儘管能與時俱進，若條件發生重大變化，或對原定「終局」發生質疑，那麼儘管制度還在書面上，但已名存實亡。

在《上海公報》前，台海和平主要依靠美國雙重嚇阻支撐。越戰末期至蘇聯瓦解，美國主動促成與北京關係正常化，台海和平轉而倚靠「三公報」與《台灣關係法》。兩強除制衡蘇聯的戰略需要，還有「一個中國政策」的模糊共識。這使美國與中華民國要調整為非官方關係，但加上「六項保證」以繼續對台支持。美國的兩岸制度近年增加大批北京反對的友台法案，但每年聯合國總務委員會聲援台灣入聯的提案也未見美國連署，可見北京雖抱怨美方「淘空一中」，卻尚稱願意「做朋友」，華府以建設性模糊維繫兩岸制度，仍是主因。

「海峽中線」與兩岸23項協議，有的已被否定或難以執行。重要關鍵是美中維持鬥而不破的官方關係、台美維持友好的實質關係，兩岸則以非國際關係相互定位和互動，作為美中大局「不破」下和平的政治基礎。然而今日北京已「走近世界舞台中央」，希望美方體察「太平洋夠大」，能夠遵守三公報時認可的兩岸主權未分裂現狀，否則中國有信心也有能力捍衛此一現狀。這使贏得單極地位的美國，對「歷史終結」以外的其他終局開始爭辯。一部分高官與戰略家認為舊的模糊制度已無建設性，堅持三公報「現狀」，更未能發揮「接觸論」期待的中國終局。現在美國應回到「地位未定論」，以此作為歷史更悠久的「戰後現狀」。

美國官方近期對聯大2758號決議表明的立場，像用未定論設伏，使北京更加不信任拜登的「四不一無意」，使雙方陷入隨時因意外而熱戰的危機。於是近日戰略與國際研究中心和卡內基基金分別召集共20餘位重要學者，預想中美競爭階段性「最終狀態」。他們多數傾向認為，較理想的情況還是保障美國優勢的競爭性共存，而非在凶險的新冷戰勝利。那麼不要使北京認為美方放棄傳統制度、明白追求「中國崩潰」的終局，還是比較務實。

台海政治現狀自然不會停留在三公報與《台灣關係法》時代，而是經歷了《國統綱領》、「兩國論」、「四不一沒有」、「正名制憲」、「九二共識」與現在執政黨主張的「互不隸屬」。不同時期執政者的兩岸定位與終局設想，雖然未必都像《國統綱領》曾確切存在於政府文件，但都希望助力現狀潛移默化，成為終局定海神針。但有的主張曾在兩岸制度中發揮作用直到現在；有的則曇花一現，無法通過局勢的考驗。「設伏-勝利」或「競爭-共存」，哪一個選擇更能維持長期和平的現狀，正挑戰三方的智慧。（作者為國立台灣大學政治學系教授）

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