如何提升美國軍援臺灣的效益

揭仲 / 中華戰略前瞻協會研究員、淡江戰略所兼任助理教授

美國國防部監察長日前公布報告，指美國總統拜登(Joe Biden)去年7月動用「總統撥款權」，所提供價值3.45億美元（約新臺幣111億元）給臺灣的軍備中，有2批於去年12月送抵臺灣的物資，出現「無法使用且包裝不良的設備和彈藥」，包括270萬發出廠逾40年的彈藥、包裝不良以致在運送過程中受潮的排用機槍、3000件發霉的防彈板，與500件潮濕發霉的戰術背心。

由於本案是美國國防部監察部門主動公布，且「美國在台協會」安全合作組的成員也作證並提供相關證據，顯示美國官方並未護短，也代表日後若再有軍事物資援臺，美軍相關單位應會緊盯流程，防止再發生類似事件，因此毋須太過擔心。真正該令我方省思的是，本案暴露出這些由美國援助、金額不菲的軍事物資，可能因為雙方缺乏溝通，或未能協調出具有整體性的運用計畫，以致效益不甚良好，對提升國軍「即戰力」並無太多助益，十分可惜！

美軍援物資對提升國軍即戰力幫助有限

平心而論，在俄烏戰爭仍如火如荼之際，不僅國軍需求孔急的各式精準彈藥，就連傳統的155公厘砲彈，美國的產能與庫存於優先支應烏克蘭戰場消耗、填補美軍和北約戰備儲存後，恐怕早就捉襟見肘；又要在短短不到半年內，湊出數千萬、甚至上億美元的軍事物資援臺，原本就很不容易。

在這種狀況下，若雙方缺乏有效的溝通，任憑美軍根據現有庫存做出決定，自然會造成我方所能收到的，多半是俄烏戰場與北約各國比較用不上，或狀況已經不適合送到俄烏戰場的物資。

平心而論，這些美援的機槍、個人裝備與彈藥，雖然在經過檢整後，還是能增加國軍後備物資的存量，有助提升國軍持久作戰能力；卻絕對稱不上是當前國軍迫切需要、對戰力提升能發揮立竿見影效果之「即戰力」。

更何況這些美援物資，例如傳統彈藥與機槍，多半是國內就能自行產製或籌獲，又與近年國軍已編列預算、著手添購的項目高度重疊；使這些立意良善、金額不菲的美國軍援，卻因為執行不當，嚴重缺乏與其價值相符的效益。

後續軍援計畫龐大應避免重踏覆轍

更該令雙邊相關人士注意的是，後續還有不少金額龐大、已完成立法程序的無償軍援與「外國軍事財務援助」（Foreign Military Financing,或譯為「外國軍事融資」）有待執行，包括：

1. 拜登總統於今年3月23日完成簽署的《2024會計年度綜合撥款法》中，確定對臺灣提供「外國軍事財務援助」，包含至少3億美元的無償軍援，並在美國國防部「國際安全合作計劃」項下，指定逾2600萬美元與臺灣合作，且續撥至少400萬美元的「全球合作暨訓練架構」預算。

2. 拜登總統於今年4月24日完成簽署的「軍援以色列、烏克蘭和臺灣，及封殺TikTok」的《2024年國安緊急補充撥款法案》(The Emergency National Security Supplemental Appropriations Act of 2024)中，在《印太安全補充撥款法案》部分編列81.2億美元，包括20億美元的「外國軍事財務援助」與19億美元的軍援經費，可用於軍援臺灣與美國在印太區域的盟邦。

此外，還有一些雖未完成立法程序，但未來極有可能通過的項目，包括美國《2025財政年度預算案》中，首次單獨針對軍援臺灣編列1億美元經費，也首度在美國國防部項下編列5億美元，可在必要時運用「總統撥款權」直接自美軍庫存調撥裝備物資給臺灣的計畫。另外，在美國聯邦眾議院今年6月29日，依據《臺灣增強韌性法案》(Taiwan Enhanced Resilience Act)所通過的撥款法案中，包括提供臺灣至少5億美元的「外國軍事財務援助」，及最多20億美元的貸款和貸款擔保，以強化臺灣在臺海的嚇阻力。

面對眾多已通過、或未來可能通過的援助計畫，若雙方還是未能協調、整合出符合我方需求的執行方案，繼續維持現行美國庫存中，有什麼就給什麼的模式，不僅會重踏「軍援額度未用在刀口上」的覆轍，也形同變相浪費。

應爭取將美國軍援用於國軍赴美移地訓練

在俄烏戰爭仍未平息，短期內國軍迫切需要的各式精準彈藥難以列入援臺清單的情況下，為了讓軍援能發揮最大效益，我國應該向華府爭取，仿照空軍F-16飛行員前往美國接受美軍訓練的模式，將部分援臺額度用於制定一個為期至少五年，讓國軍主戰部隊能分批前往美國進行移地訓練的計畫，改善國內因為訓練場地不足，使實戰化訓練難以落實的沉痾。

至於準備援臺的彈藥，就可將其中一部分留在美國，供我方在美移地訓練之部隊進行實彈射擊之用；這遠比將這些彈藥千里迢迢送到臺灣，然後又繼續庫存更有效益。

在空軍自1997年起，每年定期派飛行員前往美國亞利桑那州路克基地（現已移往土桑基地）接受F-16戰機專精訓練後；由於成效斐然，據傳國軍海軍與陸軍也曾打算利用軍售P-3C反潛機與AH-64E攻擊直升機的機會，推動大型、常態性的移地訓練計畫，且已獲得美方初步肯首，但最後仍被我國防部否決。主要原因就是赴美移地訓練所需經費過於龐大，國防部根本無法負擔。

以8月底甫送至立法院待審的114年國防預算為例，光是「F-16型機後續訓練」計畫，114年就需16億4399萬新臺幣，幾乎是海軍114年全年「教育訓練業務」預算9億6657萬5千元新臺幣的2倍！事實上，在「F-16型機後續訓練」計畫規模最大的時期，每年所需經費逼近30億新臺幣，比同年度海軍與陸軍全年「教育訓練業務」預算的合計數還高。

正由於要價不菲，使國防部自1997年後，不但再也沒有核准大規模、常態性的赴美移地訓練計畫，甚至只要由非空軍出身者擔任部長，都會考慮中止「路克基地」的移地訓練計劃，所幸最後都因為各種因素介入而懸崖勒馬。

因此，在未來數年美國援助國軍的金額至少已有3億3千萬美元，甚至更高的情況下，如何依美國法令，將現行分散、執行效益不佳的軍援計畫，整合成一至數個大規模、常態性的移地訓練計畫，應可成為在當前美方援臺順位難以提高之情況下，最值得我方爭取的目標。■