張競專欄／仁愛礁衝突檢證《美菲共同防禦條約》

張競／中華戰略學會資深研究員

6月17日中國大陸海警與菲律賓運補船，在南海南沙群島仁愛礁海域發生碰撞衝突；菲國派出共計六艘運補快艇，希望以多路突圍方式穿越中國大陸海警艦艇所建立封鎖線，但最後所有運補船舶都無法突破，不但遭致攔截全軍覆沒，甚至還被大陸海警登船搜索，並且繳獲8支槍械。

由於5月15日中國大陸海警局發布第三號令，公布，全文共十六章二八一條，涵蓋海上行政執法各個領域與環節，並詳細說明各項執法步驟與程序。原則上海警第三號令係在重申2021年所制定《海警法》各項執行細節；但各方普遍係從政治算計視角進行解讀，並且在評論時就已經存有定見，自然就不會公允論斷此項規定。

隨後在6月15日當《海警機構行政執法程序規定》正式生效後，隨後發生中國大陸與菲律賓執法機構海上衝突事件，各方自然就會聚焦於此項新規定，切入詮釋時顯然就忽略掉，菲國涉入衝突當事者其實具備政府公務員身分，同時所涉船舶地位亦屬於用於非商業目的之政府公用船舶；其能否適用於前述《海警機構行政執法程序規定》，成為執法作業對象，確實存在爭議空間。

依據《聯合國海洋法公約》第95條：「軍艦在公海上有不受船旗國公以任何其他國家管轄的完全豁免權。」以及第96條：「由一國所有或經營並專用於政府非商業性服務的船舶，在公海上應有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權。」以及第110條對於在公海上對於登臨權亦列出詳細規範。

不過依據媒體報導，菲律賓受到攔截、搜索、逮捕甚至被繳械人員具有軍職身分，則其所操縱快艇是否可被延伸解釋成「軍艦」，確實是存在爭議。此因《聯合國海洋法公約》第29條：「本公約的目的，“軍艦”是指屬於一國武裝部隊，具備辨別軍艦國籍的外部標誌、由該國政府正式委任並名列相應的現役名冊或類似名冊的軍官指揮和配備有服從正規武裝部隊紀律的船員的船舶。」但其應被定位屬於非商業目的之政府公用船舶，確實應無爭議空間。

此外菲律賓既然主張仁愛礁主權，自然仁愛礁海域就不能被界定為公海。但是從中國大陸立場來說，此亦主張在仁愛礁周邊海域具有管轄權，因此自然無法援引任何《聯合國海洋法公約》涉及公海海域非商業目的之政府公用船舶豁免權，在中國大陸海警是否對該船舶具有管轄權，並且行使登臨權上亂做文章。

但不論如何，中國大陸海警針對菲國政府船舶希望突破封鎖，以便運補仁愛礁上馬德雷山軍艦殘骸駐軍所採行動，絕對不應被定位成單純海警執法行動，而應視為雙方就領土爭議所採取具備高度政治性之對抗行動。

此時回過頭來檢視在1951年8月30日所簽訂，並於1952年8月27日換文生效之《美菲共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty Between the United States and the Republic of the Philippines)第五條：「就第四條之目的而言，對任何一方的武裝攻擊係指針對任何一方本土、或對在太平洋海域所管轄島嶼領地，以及在太平洋之武裝力量、政府船舶或飛行器所採取之攻擊行動。」(For the purpose of Article IV, an armed attack on either of the Parties is deemed to include an armed attack on the metropolitan territory of either of the Parties, or on the island territories under its jurisdiction in the Pacific or on its armed forces, public vessels or aircraft in the Pacific.)因此在本次衝突中，菲國武裝人員所搭乘快艇，確實就是前述條文中所指政府船舶(public vessels)，應該更是毫無爭議空間。

但美國與菲律賓雙方是否要對此依據《美菲共同防禦條約》第四條：「雙方認為，任何一方在太平洋地區遭到的武裝攻擊，都可能危害本方的和平與安全，並可宣佈依據本國憲法程序採取行動，應對共同的危險。任何上述武裝攻擊以及由此引起的所有應對措施，應立即向聯合國安理會報告。凡此措施的最終決定，有待安理會採取必要措施重建或保持國際和平與安全。」(Each Party recognizes that an armed attack in the Pacific Area on either of the Parties would be dangerous to its own peace and safety and declares that it would act to meet the common dangers in accordance with its constitutional processes. Any such armed attack and all measures taken as a result thereof shall be immediately reported to the Security Council of the United Nations. Such measures shall be terminated when the Security Council has taken the measures necessary to restore and maintain international peace and security.)採取應對行動，其實到最後還是依據政治決心，並非條約文辭定義。

其實當衝突事件發生後，菲律賓外長馬納洛(Enrique Manalo)隨即就與美國國務卿布林肯(Anthony Blinken)進行電話通聯，磋商如何應對情勢發展；但是從雙方對外發言觀察，很顯然華盛頓是對馬尼拉當頭澆下冷水，因此隨後雙方對外公開發言時，就開始絕口不提是否啟動《美菲共同防禦條約》。

筆者在美菲衝突發生後，不論是在接受媒體訪問，抑或是在政論節目中，都一再提醒，中國大陸對於菲律賓海軍人員所乘坐船舶所進行各項攔截、登臨、搜索、逮捕與繳械行動，絕對不是單純執法行動，所以從5月15日海警第三號令所公布《海警機構行政執法程序規定》各項作業程序，去理解與詮釋雙方衝突，根本就是因為不理解事件本質，完全搞錯方向。

對於美國與菲律賓來說，華盛頓曾經多次表態，在南海爭議上要力挺馬尼拉，並且不斷重申可適用《美菲共同防禦條約》；但是等到雙方發生衝突對抗攤牌後，美國卻因此退縮，開始迴避採取應對行動，顯然就是政治支票成為空頭支票，證實跳票無法兌現政治承諾。

特別是在發生事件當時，美日加菲四國海軍還在周邊海域進行聯合軍事演習；但在衝突爆發後，參與演習之美軍飛彈驅逐艦拉爾夫強森艦(USS Ralph Johnson DDG-114)與加拿大皇家海軍哈利法克斯級巡防艦蒙特婁艦(HMCS Montréal FFH-341)隨即停止演習，在北返日本母港時，還刻意在行經臺海周邊時，避免穿越臺灣海峽，繞經巴士海峽，如此低調更是讓人產生聯想。

最後菲律賓政府還是由該國國家海事委員會主席兼執行秘書盧卡斯·貝爾薩明(Lucas Bersamin)出面降溫，並聲稱雙方對抗衝突可能係源於誤會或是意外，並且明確表態將不會將此定位成武裝攻擊，此外還刻意淡化爭議，呼籲與中國大陸合作解決問題。

從整個戰略大格局上來說，假若大陸網民還是認為雙方衝突整個議題，並且聚焦在中國大陸海警能在仁愛礁海域順利執法值得喝采，根本上就是戰略視野太窄，審視問題高度不夠，也搞錯問題本質。吾人須知北京順利藉由衝突攤牌，讓馬尼拉理解到華盛頓政治承諾與安全保障並不可信，讓菲國政府高層開始思考必須調整對中國大陸整體政策，這才是真正理解到整個問題之戰略意涵。

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