【歐陽永叔專欄】台灣不確定性的好處

詹姆斯·B·斯坦伯格James B. Steinberg發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<台灣不確定性的好處>( The Upside to Uncertainty on Taiwan)提出，如何在世界上最危險的爆發點避免災難(How to Avert Catastrophe at the World’s Most Dangerous Flash Point)的觀點。詹姆斯‧史坦伯格是約翰‧霍普金斯大學高級國際研究學院院長。他於2009年至2011年擔任美國副國務卿，並於1996年至2000年擔任美國副國家安全顧問。

台灣海峽已成為世界上最易燃的爆發點
幾乎一致認為，台灣海峽已成為世界上最易燃的爆發點。近年來，中國大幅增加了在台灣週邊軍事行動的規模和強度，以回應其聲稱的台灣政府和美國的挑釁。台灣則增加了國防預算並加強了軍事準備，而美國則加快了在該地區的軍事活動步伐。專家、學者，甚至政府官員都編造了一系列涉及台灣的令人眼花繚亂的世界末日情景，從導致全球經濟崩潰的經濟封鎖到超級大國核戰，無論是由故意入侵台灣還是由船隻或飛機意外相撞引發的。 2022年，中國領導人習近平在與美國總統喬·拜登的電話中對該島發出嚴厲警告：“玩火者必自斃。”
台灣變成難以吞嚥的“豪豬”?
毫不奇怪，這種厄運即將來臨的感覺催生了一系列避免災難的政策處方。有些人呼籲美國明確承諾保衛台灣（包括在必要時使用核武），並宣布該島不是中國的一部分。另一些人則把重點放在加強台灣的防禦上，提出了生動的比喻，比如把台灣變成難以吞嚥的“豪豬”，或者在台灣周圍建造一條無法逾越的“沸騰的護城河”。少數分析家主張與北京達成協議，華盛頓結束保衛台灣的承諾，讓台灣自生自滅。儘管每個方案的支持者都大膽宣稱其方法的優越性，但現實是所有這些提案都充滿了風險和不確定性。所有這些都在美國利益和價值觀的競爭之間進行了艱難的權衡。
美國是如何陷入這種困境的？
美國是如何陷入這種困境的？這是蘇爾曼·瓦西夫·汗 (Sulmaan Wasif Khan) 發人深省的新書《台灣的鬥爭》背後的激勵問題。歷史學家汗一開始就明確給出了答案，他認為“如果我們要避免災難，就需要充分理解美國、中國和台灣之間的三角關係。”
在描述這種關係時，可汗認為“到目前為止，混亂在這個故事中扮演了主角。”他闡述道，美國和中國的對台政策幾乎沒有受到「大戰略甚至規劃」的影響。在他看來，真正的故事是各方一再錯失良機。他批評兩黨總統未能採取大膽行動，最終解決台灣的地位問題，他認為這一結果將永久緩解困擾中美關係的緊張局勢。事後看來，這個處方看起來很吸引人。但汗低估了華盛頓如何創造性地利用模糊性和妥協來處理與北京的緊張關係。不確定性非但沒有加劇衝突，反而為東亞數十年的和平與繁榮創造了條件。
本來可以發生什麼
可汗講述美國所犯錯誤的故事要從 1943 年開羅會議開始。正是在那裡，當盟軍領袖規劃戰後世界時，富蘭克林·羅斯福總統決定將當時仍被日本佔領的台灣許諾給中國國民黨領袖蔣介石。相反，羅斯福本可以推動聯合國或美國的託管，可汗認為這將阻止台灣成為蔣介石的國民黨和毛澤東的共產黨之間內戰的政治足球。從那時起，可汗看到了一系列進一步的失誤。哈里·杜魯門總統決定在蔣介石和毛澤東的相互競爭的主張之間保持中立，這在朝鮮戰爭期間雙方都不滿意，並為美國和中國之間的長期緊張關係奠定了基礎。德懷特·艾森豪威爾總統的“分裂、混亂”政府所採取的對台政策是“優柔寡斷和軍國主義的混亂”，導致它錯失了在台灣問題上妥協的機會，而美國本來可以承認共產黨對大陸的控制。
台灣的任何威脅都將“引起美國的嚴重關切”?
就連通常因策劃美國對華開放而被譽為天才的美國總統理查德·尼克森和國務卿亨利·基辛格也因缺乏戰略清晰度而受到指責。汗批評尼克森 1972 年訪華結束時發表的聯合聲明《上海公報》「迴避台灣問題」。可汗認為，由於未能公開聲明基辛格私下向中國保證的內容——美國不會阻礙台灣可能走向與大陸統一的政治演變——華盛頓錯過了“歸還台灣的最佳機會”。地解決此事。只有吉米·卡特總統因其「果斷」廢除美國與台灣的國防協定、支持承認共產主義中國而受到讚揚。但國會在通過 1979 年《台灣關係法》時將他拉回了立場，該法案聲稱對台灣的任何威脅都將“引起美國的嚴重關切”，並規定繼續向台灣出售武器。對於汗來說，這一行為讓華盛頓「對它對台灣防禦的真正承諾感到困惑」。
美國既沒有全力支持台獨，也沒有全力反對台獨
在可汗看來，美國政策的致命缺陷是既沒有全力支持台獨，也沒有全力反對台獨。有機會選擇立場，但他們被放棄了。在1949 年7 月的備忘錄中，美國外交官喬治·凱南(George Kennan) 認為，美國（單獨或與其他國家一起）應該強行將國民黨逐出台灣，並建立一個國際政權，透過公民投票來決定台灣的未來－這個想法曾被廣泛接受。該計劃從未實現，但可汗認為共產黨很可能會同意它。他寫道，這“在當時看來有些極端”，但“肯定比處理接下來的事情要容易得多。”
可汗還指責中國領導人一再犯錯。他引用了他們仍然堅持認為台灣是中國不可分割的一部分，儘管他們很久以前就默許了蒙古的獨立，而蒙古也曾經是清朝的帝國前哨基地。他也指出，1998年至2003年中國總理朱鎔基對台灣人民發出的無聲威脅，只會強化台灣人反對與中國統一的論點。可汗寫道：“如果北京避免威脅和恐嚇，它可能會實現和平統一。”
不確定性是一種美德，而不是一種惡習
不確定性非但沒有加劇衝突，反而為東亞數十年的和平與繁榮創造了條件。
可汗描繪了一系列反事實，這些反事實本來可以帶來更明確的結果，而且在他看來，結果也更穩定。他似乎不太在意事情的發展方向，只要華盛頓果斷地選擇了一個方向。對他來說，如果美國完全接受台灣獨立（在開羅或中國內戰期間）或完全默許北京的主張（在共產黨 1949 年勝利時或 20 世紀 70 年代和解期間），那將會是避免了今天面臨的難題：反對中國強迫統一的努力，但又對致力於台灣防禦和冒與北京開戰的風險感到不安。汗尤其批評美國政府多次未能就台灣政策發表一致意見，更不用說國會也介入時造成的進一步混亂。
當然，對於那些捍衛美國政策的人來說，不確定性是一種美德，而不是一種惡習。華盛頓的做法經常被嘲笑為“戰略模糊”，但實際上是一種微妙的戰略，拒絕具體說明在什麼情況下可能對台北和北京之間的衝突進行軍事幹預，從而促進了台海兩岸的審慎態度。因此，美國對台政策缺乏明確的義務。沒有像北約第五條或美日安保條約那樣的集體防禦承諾。相反，根據《台灣關係法》，美國承諾將「任何以非和平方式決定台灣未來的努力」視為「對西太平洋地區和平與安全的威脅，並引起美國的嚴重關切」。該法案還承諾美國向台灣提供防禦性軍事裝備。
《與台灣關係法》是美國長期「一個中國」政策的核心。根據這項政策，華盛頓不向台灣提供正式的外交承認，但美國官員與台灣同行在各種問題上密切合作，從公共衛生和經濟到越來越多的軍事和安全問題。它不支持台灣加入以「國家地位」為標準的聯合國或國際組織，但確實主張台灣在許多多邊安排中發揮積極作用，並鼓勵其他國家與台灣建立全面外交關係如果美國不這樣做。也許最重要的是，該政策建立在這樣的原則之上：台灣的最終地位必須以和平方式解決並得到台灣人民的支持。
模糊性是有其代價的
可汗並不是唯一一個被戰略模糊性困擾的人。越來越多的專家和前官員也呼籲轉向更明確的軍事和外交支援政策。拜登本人曾多次明確表示，美國願意介入軍事保衛台灣，但其他官員隨後對這些聲明進行了限定，堅稱美國政策沒有改變。
可汗質疑美國的做法是有道理的。模糊性是有其代價的。正如德克薩斯州政治活動家兼評論家吉姆·海塔爾（Jim Hightower）曾經觀察到的那樣，“路中間除了黃色條紋和死犰狳之外什麼都沒有。”得過且過、把罐子踢到路上、分攤分歧——所有這些都可以很容易地被視為缺乏戰略清晰度的證據，以及短期內的策略，而忽視了優柔寡斷的長期後果。模稜兩可會讓對手更加膽大妄為，讓朋友感到不安。
對於每一個複雜的問題，都有一個清晰、簡單但錯誤的答案
但說模糊性常常是錯誤的並不意味著它總是如此。散文家 HL Mencken 的格言“對於每一個複雜的問題，都有一個清晰、簡單但錯誤的答案”，這句話相當有道理。特別是當美國面臨多重利益時，根本不可能製定一項最大化所有這些利益的政策。華盛頓迫切需要支持那些為人權和民主而奮鬥的人，就像勇敢的台灣公民幾十年來所做的那樣，首先是反對專制的國民黨政府，現在又面臨來自北京的壓力。它對和平解決爭端以及拒絕政治、經濟和軍事脅迫有著強烈的興趣。它對中國可能控制台灣周圍戰略海域和台灣本身的擔憂是正確的。但美國也迫切希望避免戰爭，甚至避免因與中國不斷升級的爭端而造成深刻的經濟混亂。從氣候變遷到公共衛生再到人工智慧的風險，許多全球挑戰都需要美國與中國的合作。
美國對分離主義運動的支持始終搖擺
可汗追溯歷史，辯稱台灣從未真正成為中國的一部分，這與今天中國官方的聲明相反，聲稱台灣「自古以來就是中國的領土」。相反，他認為，該島只是清朝的殖民地，因此應該從美國對民族自決的威爾遜承諾和二戰後更廣泛的非殖民化推動中受益。這是一個很好的爭論點，在一個擺脫殖民統治而誕生的國家中引起了相當大的共鳴。但美國對分離主義運動的支持始終搖擺。例如，它在 2008 年正式承認科索沃獨立，但一直拒絕支持伊拉克庫德人的類似主張。通常，美國領導人更傾向於政治自治，而不是法律上的獨立，這是一種更謹慎的做法。
當人們回顧可汗所記錄的過去 80 年來台灣所發生的事情時，就會令人費解地發現為什麼他和其他批評者認為美國的對台政策如此失敗。在此期間，台灣從日本佔領下解放出來，克服了獨裁統治，並經歷了快速的經濟成長。該島現在擁有充滿活力的民主制度，人均收入在全球排名第 14 位，並在其最重要的行業之一——半導體製造領域處於世界領先地位。誠然，今天的局勢很危險，但從 1943 年可汗開始他的傳奇的角度來看，很難說結果對台灣和美國來說都不是一個很好的結果。
在台灣附近派遣了航空母艦，但沒有進入台灣海峽
1995年和1996年，中國向台灣附近發射飛彈以恐嚇其領導人，這就是一個強有力的例子，證明了美國對台灣採取的校準方針的價值。為了在不激怒北京的情況下威懾北京，比爾·柯林頓總統在台灣附近派遣了美國航空母艦編隊，但沒有進入台灣海峽。可汗承認，這項因應措施成功化解了危機。他寫道：「如果美國在危機期間將航空母艦部署在台灣海峽（這通常是錯誤的記憶），北京很可能會發現自己無法讓步。」他補充說，局勢可能「一路升級到全面升級」。 。透過這種謹慎的反應，以及隨後對「一個中國」政策的重申，柯林頓政府為與中國重新接觸創造了環境。這反過來不僅導緻美中關係更加穩定，也促進了台灣加入世界貿易組織和繼續追求民主改革。
鑑於戰略模糊性的歷史記錄，兩黨總統都推行這項政策也就不足為奇了，其中包括上任後放棄了早先支持恢復台灣安全保障的羅納德·雷根和喬治·W·布希。擔任總統期間也做出了類似的方針修正。儘管汗迫使讀者批判性地思考過去的選擇是正確的，但從整體來看，美國對台政策無疑值得高分及格，儘管存在種種缺陷。
時間不多了？
但過去的表現並不能保證未來的結果。美國政策之所以成功，部分原因在於各方都滿足於將明確的解決方案推遲到未來，並相信時間站在自己這邊。幾十年來，中國領導人希望其日益增長的經濟活力和繁榮將使統一對台灣人民越來越有吸引力，也更容易被美國接受。基辛格在1971 年北京一次會議上對中國人所做的觀察進一步強化了這一信念：「作為一名歷史學者，一個人的預測必然是，政治演變很可能朝著周恩來總理指示的方向發展。 。 。 。我們不會阻礙基本進化。從美國的角度來看，時間的推移被認為可能會縮小台灣與大陸之間的分歧，以便雙方能夠達成共識，即台灣可以維護其民主和尊重人權，也許是在“ “一國兩制。
許多人認為，今天的情況已大不相同，三方都不相信時間站在自己這邊。在美國和台灣一些人看來，中國不斷增長的軍事和經濟實力意味著北京很快就有能力在軍事衝突中獲勝；許多人認為，即使在今天，成功保衛島嶼仍然存在問題。陣營認為，只有透過對台灣防禦的明確承諾，包括軍事和政治支持，大幅增強威懾力，才能阻止接管。從中國的角度來看，台北和華盛頓的政治趨勢正走向錯誤的方向。一月份，台灣選民選舉賴清德為總統，北京方面認為賴清德比其前任蔡英文更支持獨立。再加上國會對台灣日益激進的支持，意味著台灣面臨從北京手中奪走的風險。與美國辯論的鏡像相反，中國的鷹派主張加速本國的軍事能力來征服台灣。
焦慮和不安全感導致一方採取先發制人的措施
正是這種鏡像造成了當前的危機感，這是一種常見的模式，焦慮和不安全感導致一方採取先發制人的措施，從而引發另一方更多的恐懼——國際關係理論家稱之為“安全困境」或「螺旋模型」。中國越是向台灣展示武力，美國就越會推動軍售和國會訪問台灣以加強威懾。這樣做的越多，中國就越覺得有必要升級威脅以阻止未來的行動。
很容易斷言，透過給予台灣堅定的軍事保證來加強威懾將是最好的選擇，保護台灣的民主，同時透過讓中國相信任何軍事冒險都會失敗來避免戰爭。也許——就像所有反事實一樣，無法反駁——但也許不是。這個理論意味著，中國只有在確信能夠獲勝的情況下才會使用武力，但誰能說，面對和平統一的可能性越來越渺茫，中國領導人不會簡單地擲骰子？即使美國和台灣得出結論認為它們的聯合力量足以擊退攻擊，也很難確定中國的將軍們會同意這種悲觀的評估並將其傳達給他們的文職監督。同樣重要的是，如果台灣對威懾的效力更有信心，其領導人可能會感到更自由地突破主權和獨立的界限。
維護和平
基於所有這些原因，消除美國可能如何應對中國挑釁的模糊性存在風險。相反，美國正確地繼續其長期政策，用經濟學家和博弈論學家托馬斯·謝林（Thomas Schelling）的一句令人難忘的話說，有效地製造“留下機會的威脅”，從而使一方對另一方將如何採取行動產生不確定性回應。儘管其含糊不清，但台灣領導人對維持「現狀」的關注還是值得讚揚的，賴清德在競選期間和就職演說中都使用了這個詞。這種做法與汗從歷史中學到的教訓恰恰相反。但毫不奇怪，這是大多數台灣人更喜歡的一種。在 2024 年 2 月的一項民意調查中，超過 80% 的受訪者贊成維持現狀，無論是暫時或永久。
鑑於各方的懷疑，維持現狀絕非易事。中國一直不願意接受這種做法，反映出它越來越不願意接受無限期延後統一。儘管如此，雙方都可以採取具體措施來維持現狀。中國可以撤回對台灣參加不需要國家地位的國際組織的反對，並接受台灣作為非正式參與者參加需要國家地位的組織。 （北京過去曾採取過這種做法；2009年至2016年期間，它接受台北作為世界衛生大會的觀察員，並於2013年作為嘉賓參加國際民用航空組織大會。）反過來，台灣也可以暫停其萎靡不振的努力獲得其他國家的正式外交承認。雙方可以同意尊重對軍事活動的默示（即使不是正式的）限制，例如在進行空中行動時留在台灣海峽中線的己方一側。最重要的是，鑑於黎智英對維持現狀的承諾，中國可能同意恢復與台灣政府的對話（對話在 2016 年賴智的前任當選後中止）。
可汗書中最有力的教訓也許與代理有關。汗一再提醒讀者，通往現在的道路並非必然，而是北京、台北和華盛頓領導人選擇的產物。這段歷史對這三個首都的領導人來說既是一個警示，也是一個激勵。台海衝突既不是不可避免，也不是不可能，但避免衝突取決於三地政府謹慎的政策選擇。正如汗和其他美國對台政策的批評者喜歡指出的那樣，數十年的模糊和妥協並沒有讓台灣、中國和美國完全滿意。但幾乎​​按照定義，任何一方完全滿意的結果對另一方來說都是不可接受的，因此華盛頓的目標應該是找到各方都能接受的現狀。這是一種很好的平衡行為，但這就是外交的意義。