民選元首與民選國會誰才能代表民主

在今年大選之後，政壇上瀰漫著濃濃的戰鬥氛圍，因為政黨的政治立場迥異，總統與其任命的行政院長所率領的行政團隊，與立法院之間，明顯處於相互對立抗爭的態勢。

在政治角力的過程中，行政部門一再藉用憲法訴訟而將司法院大法官引為政治奧援。上周憲法法庭做成立法院多項國會改革立法是否違憲的判決就是例證。這是發動司法做為中立的仲裁者來解決權力部門間的憲法爭議，而與人民請求憲法法庭救濟，性質上迥然不同。

在民主政治，思考立法與行政之間權力衝突的憲政是非時，不能忽略民主正當性的一個基本問題，民選的元首與民選的國會，誰才足以擔當民主政治的標誌？

答案必須是，行使立法權的國會！主權在民的國度，只有人民或人民的代表可以立法，即令國家元首也由人民投票產生，但元首單獨或與行政院長所共同領導的行政部門，只能有發布行政命令的權力。命令權不是立法權，行政命令不能牴觸法律。若是由民選的元首而不是民選的議會掌握立法權，一定不是民主國家。

民主國家，國會的立法必然是行政部門發布命令的依據，稱為依法行政。行政部門的核心職責就在執行國會所制定的法律。行政部門不能無視於國會背後的民意，國會反映的民意才是民主政治的正當性來源。

論者的評論中，會強調國家元首只是由相對多數所選出，是少數總統，不足以抗衡國會的民主正當性。這不能說是錯誤，但暗示了一個可能形成誤會的前提，那就是可用比較哪個機構的選舉得票多寡來證成誰更具民主正當性。其實，即使是贏得過半數選民支持的國家元首也不能輕視國會，不把民選的國會放在眼裡。

因為即使是得到絕對多數選票的總統，他仍只是行政部門官員們的首長，行政首長手中只有發布行政命令的權力，命令不能牴觸必須由立法院才能通過的法律，這是民主憲政的鐵律。

此中其實還有更深層的理由存在。在專制時代，一切權力集中在王的手上，官員都是王的僚屬，王令就是法；王權的特質就是由一個人做決定。民主時代，王不再是主權者，人民才是，這裡有一個不能逾越的禁忌，就是人民不能用投票的方法將主權交付給一個人，那將與民選的皇帝沒有區別。又因為實際上不可能事事都全由全體人民一起作決定，乃必須畫分多數選區，由多數代表組成國會，代為實現多元民意制定法律。

多數的代表共同立法，必須遵循一定的正當議事程序溝通、說服、辯論、妥協，充分討論後還不能得出共識時才進行投票，依據多數的選擇做出決定。這稱為多元的審議民主，而與一個人做最後決定，有著本質的不同。

即使有了權力分立的制度，行政權依舊是殘餘的王權。行政首長就是官吏們的首領，因為他還是要單獨拍板，即使他的新頭銜不再是皇帝，而改稱元首、總統、院長、主席、總理或總裁，他還是一人決策而難免於武斷、恣意，所以他必須臣服於一群民意代表所組成的國會寫下的法律，依法執行，依法行政。

民主政治不是只比票數誰多決定誰更具民主正當性。只選出一個人的機關，與必須選出上百人的機關相比，一個人的得票當然最多。民選的王其實有可能比非民選的王更有濫權的危險！民選議會立法的民主正當性就在於議會的程序理性，也就是共和政治所必須具備的理性，優於一個人決策背後的武斷與恣意。

解釋憲法，如果不能透徹理解這兩個憲政機關性質上的截然差異，其不偏差者幾希！（作者為東吳大學法律研究所教授）