流域治水：氣候變化危機時代的治水對策

暴雨和洪水經常在世界各地造成破壞，而最近幾年，日本也幾乎每年都在遭受暴雨災害的侵襲。鑒於這種事態，國土交通省提出轉變思路，改為推行從流域整體角度思考如何減輕水災損害的「流域治水」。早在41年前就提出了這種治水對策，並在鶴見川長期參與相關市民活動的筆者將為我們介紹流域治水的過去、現在和未來。

傳統治水對策遭遇瓶頸

日本的治水對策迎來了歷史性的轉機。這是因為國土交通省在2020年公佈了「流域治水」方針。這裡所說的「流域」，指的並不是「河漫灘（flood plain）」。「河漫灘」是河川攜帶的堆積物形成的平原，在暴雨等因素造成河川漫溢時就會被河水淹沒的低窪地帶。相對於此，「流域」指的是可以將雨水轉化為河流的地形和生態系統。國土交通省提出該方針的用意是，今後日本「應該在全盤考慮流域結構和生態系統，以及開展的人為利用行動的基礎上統籌推進」治水工作。然而，水災和泥石流災害本來就是因為暴雨造成大量雨水匯入流域而發生的現象。那麼，「應該以流域思維推進治水工作」的方針為什麼現在會迎來歷史性的轉機？或許需要對此加以說明。

傳統的治水對策主要包括兩方面的工作，一是基於《河川法》的河川水系治理工作，二是基於《下水道法》的管道設施建設管理工作。無論河川水系，還是下水道設施，都只是流域的一部分。流域內擁有綠地、農地、城市區域各種設施，發生暴雨時，雨水將從包括這些區域在內的整個流域匯聚起來。

過去，按照傳統治理方式，始終考慮的是如何能讓流域的土地利用獲得較大的自由度。通過大力修建河川和下水道工程來防控河流氾濫和水災，由此減少綠地和農地管理、居住和產業發展等土地利用行為在治水方面受到的制約，從而支撐起了日本列島迅猛的城市化發展。然而，這種分工方式已經陷入了無法充分發揮作用的境地。原因並不僅僅是河川和下水道建設工程預算不足。光是修建河川和下水道工程，已經無法完全抵禦氣候變化可能引發的預料之外的暴雨，這種危險性正在不斷升高。

有效利用綠地和水田的蓄水效果

近年來，日本列島接連遭遇大河暴雨水災和丘陵山地嚴重泥石流災害。事實上，儘管目前還不能斷定這些都是氣候變化（全球暖化）的表現，但目前已有越來越多人認識到，針對暴雨危機現在已經到了必須建立一套全新應對機制的時刻了。其具體表現便是為適應全球暖化暴雨時代而提出的流域治水方案。

按照這種新方式，除河川和下水道工程外，還強調了要建設可以有效利用流域內綠地具有的保水蓄水效果的「綠色基礎設施」，以及寄望于水田等河漫灘空間發揮蓄水效果的「漫溢治水」等辦法。這樣一來就明確了一個方針，即借助流域的地形和生態系統，甚至是通過流域內生活圈的建設和利用方式，力求從整體角度去適應全球暖化現象。

適應措施的目標可以概括為以下3點：

控制暴雨造成的洪水等災害的規模 控制洪水等災害的範圍 為災後重建提供便利

目前日本還在推進修訂相關法律等工作，已經採用「流域治水對策專案」的名稱，針對全國109個一級水系的主要河流公佈了首批流域治水規劃。不過，這些規劃都不完備，沒有任何一個是包含「河川下水道工程」「綠色基礎設施規劃」「漫溢治水規劃」「城市規劃調整」在內的綜合規劃。今後，經過逐步修訂之後，遲早會實施《流域治水促進法》之類的綜合法，或許每一個主要河川流域的流域建設規劃都將實現法制化。

長期實踐流域治水的鶴見川

儘管目前日本整體上還處於上述狀況，但實際上，有一個一級水系已經採用「綜合治水」的叫法，先行開展了長達41年實踐的「流域治水」工作，並且取得了成果。那就是流經東京都和神奈川縣的鶴見川水系。該水系的流域覆蓋了東京、川崎和橫濱的中心地區半徑30公里範圍的區域，第二次世界大戰以後，承受了住宅建設等巨大的開發壓力。

到了上世紀70年代中後期，有時候稱不上暴雨的降水也會造成數千房屋被淹的河流洪水，通過普通的河川和下水道工程治水的做法已經達到了極限。在進一步開發仍不可避免的形勢下，當時的建設省（現國土交通省）河川局除加強河川和下水道工程外，還於1980年啟動了一項由中央和地方政府聯合推進、名為「鶴見川流域綜合治水對策」的流域治理工作，核心內容包括保護保水區的植被、將水田用作洩洪區、為超過一定規模的開發行動設置雨水調蓄設施等。拋開名稱不說，這項措施在原理上與2020年提出的流域治水其實是一致的。

在之後的41年時間裡，鶴見川流域進行了築堤、大規模疏浚、包括設置大小5處洩洪區在內的大規模河川建設、包括設置大容量雨水調蓄管道在內的下水道建設，同時在流域內各地推進環保工作，還配合區內開發行動建設了大小各異的5000多個雨水調蓄設施，一直使用到今天。

「鶴見川流域綜合治水對策」已經取得了顯著成果。上世紀5、60年代，流域平均兩日降水量達300mm級別的暴雨造成的不同程度的洪水災害達到20000起以上。而在90年代以後，即使數次遭遇同等級別的暴雨，該流域也沒有發生過河水滿溢的洪水災害。

作為本人的拙見，就目前鶴見川流域的治水狀況而言，即使發生50年一遇的暴雨，也不存在大規模河水漫溢的危險。儘管這一流域屬於沒有水庫和廣闊水田地帶的典型都市水系，具有限定性，但今後在推進全國各地的流域治水工作方面，該水域長達41年的綜合治水經驗無疑可以提供極為重要的參考。

難度更高的全球暖化暴雨時代的流域管理

話雖如此，但鶴見川流域的「綜合治水」與今後的「流域治水」的性質仍然存在區別。原因在於，「綜合治水」是應對城市化迅猛發展的都市流域治理對策，而2020年提出的「流域治水」沒有區分都市河川和自然河川，因為它是旨在適應全球暖化暴雨時代的措施，具有特殊的使命。如果是應對城市化發展的治水規劃，那麼只要在水利建設方面考慮100年乃至200年一遇的暴雨應該就可以了。然而，全球暖化暴雨時代的流域治水還必須考慮到大量降雨、局部極端暴雨、海面上升和潮水高漲等情況。

現在，國土交通省已經針對部分重要河川發佈了預想最大極限暴雨（1000年一遇）時的洪水逃生地圖。流域治水想必會是將這些情況納入視野的防災和減災對策，而且將是甚至在鶴見川流域也沒有先例的、需要由中央和地方政府，乃至整個社會通力合作的、前所未有的宏大工程。

順便提一句，鶴見川水系的河川建設總方針預想的是150年一遇的暴雨。即便不是1000年一遇，只是150年一遇的暴雨，但只要並行的多摩川氾濫，就可以預見鶴見川流域下游地區還是會不可避免地被高達數公尺的洪水淹沒。預想最大暴雨時的下游預計淹沒水深為3到10公尺。還有一些超乎想像的難題，那就是旨在適應這種事態的流域治水，以及更遠未來的流域環境改善，需要怎樣的技術革新、流域合作和城市改造？

如果要從鶴見川流域綜合治水的實踐提煉教訓，那麼我認為或許就是協調中央、地方、企業、民眾在流域問題合作關係的重要性和難度。我們必須牢記，推進流域治水的相關主體之間的配合，說起來容易做起來難。

鶴見川長期以來實踐的綜合治水自不待言，今後將在全國河川推行的流域治水工程，無論在規劃還是執行方面，都沒有要求各種主體配合的綜合法律框架。或許總有一天能夠制定名為流域治水促進法之類的法律，針對所有主要流域設立負責協調相關主體關係、統籌推進規劃的組織，但到底還需要多少年呢？推進全球暖化應對措施的緊迫感和程度與之不相上下的使命感，正是如今中央政府各個相關主管部門被寄予厚望的原因所在。

岸由二 [作者簡介]

進化生態學家。慶應義塾大學名譽教授。曾任慶應大學教授。理學博士。以基於流域思維的防災和創造多自然都市為己任，在鶴見川、多摩三浦丘陵地區推進相關市民活動。原國土交通省河川專家小組委員。鶴見川流域水委員會委員。NPO法人鶴見川流域網路代表理事。著作有《為了生存下去的流域思維》（筑摩primer新書，2021年）、《自私基因的小革命》（八阪書房，2019年）、《投向自然的目光》（紀伊國屋書店，1996年）等。合作翻譯作品有理查･道金斯的《自私的基因》（紀伊國屋書店，1991年）等。