觀察中國大陸對外條約協議關係之基礎／張競

張競（中華戰略學會資深研究員 ）

5月13日筆者以「解析習近平訪歐必讀資料」為題，於《中共研究時事評析》撰稿分析習近平出訪歐洲法國、塞爾維亞以及匈牙利三國，曾分就諸多議題簽署各類共同聲明與相關協議文件；其中不僅包括條約層級之外交關係文件，更深入到雙方政府不同部會與機關間相互合作交流協議、備忘錄與意向書；其總計數量高達64份之多。

該稿刊出後，許多讀者開始關注中國大陸藉由簽署條約與協議文件，以便維繫對外關係，隨即詢問筆者應如何繼續觀察北京處理相關條約與協議後續作為，在此提出下各項要點說明如後，祈請《中共研究時事評析》讀者不吝指教。

首先就中國大陸政治體制來說，所有與外國締結之雙邊與多邊條約、協定以及具有條約、協定性質之文件，都要依據1990年12月28日第七屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議通過，並於同日由時任中國大陸國家主席楊尚昆以第三十七號《中華人民共和國主席令》所公布施行之《中華人民共和國締結條約程序法》，進行後續提請「人大」常委會決定批准或由國務院核准，並透過外交照會，相互通知對方後才能夠生效。

《中華人民共和國締結條約程序法》亦對於加入多邊條約與協定，或是接受多邊條約與協定，以具體條文規範相關權責與程序。同時該法更要求所有締結之條約與協定，將由北京外交部編入《中華人民共和國條約集》。同時亦將依據《聯合國憲章》相關規定向聯合國秘書處登記，此外締結條約與協定若須向特定國際組織登記者，則依該國際組織章程辦理。依據前述規範文字，中國大陸對外所曾締結之雙邊與多邊條約與協定，在簽署後所必須執行後續程序與最終結果，確實是具有相當程度透明度，研究中國大陸對外關係者必須重視前述相關資訊。

其次就要注意到，依據《中華人民共和國締結條約程序法》第二十條：「國務院可亦根據本法制定實施條例。」但對於該法實施條例草擬作業進度相當緩慢，直到2017年3月15日，國務院法制辦公室才依據外交部所起草並呈報國務院之《中華人民共和國締結條約程序法實施條例（送審稿）》，經過徵求其他政府部門與學者意見，再責由外交部多次修訂後，定稿對外公開《中華人民共和國締結條約程序法實施條例（徵求意見稿）》，並要求各界在當年4月15日前提供修改意見，以便推動後續法制作業。

儘管如此，後續法制作業還是如泥牛入海未見下文，直到2022年10月16日，由時任國務院總理李克強召開國務院常務會議通過《締結條約管理辦法》，並於2022年11月7日以國令字第756號《中華人民共和國國務院令》，公布《締結條約管理辦法》，並自2023年1月1日起施行。

在此必須指出，從《中華人民共和國締結條約程序法實施條例（徵求意見稿）》，經過多年後如何成為《締結條約管理辦法》，整個來龍去脈與發展軌跡到今日從未對外公開；同樣到目前為止，《中華人民共和國締結條約程序法實施條例（徵求意見稿）》亦無下文，最後只見到依據中華人民共和國國務院令所發布之《締結條約管理辦法》橫空出世，最後亦成為《中華人民共和國締結條約程序法》第二十條所要求國務院制定實施條例之替代規範，中國大陸法律界亦從未有學者對此提出質疑，各級政府機關亦完全接受並依據《締結條約管理辦法》辦理相關政務。

《締結條約管理辦法》公布施行時，中國大陸國務院司法部曾以「細化完善締結條約程序法，提升締約管理法制化水平」為題之新聞稿，再加上新華社當時以「李克強簽署國務院令，公布《締結條約管理辦法》」為題之新聞通稿，都已經對《締結條約管理辦法》具體內容提供相當詳細說明，讀者可自行參閱，並對照《締結條約管理辦法》各個條文，就能夠順利理解掌握中國大陸透過條約與協議發展對外關係，在草擬、協商、談判、簽署直到呈請人大常委會批准或是國務院核准過程中，所將依據權責與程序規範全貌。

最後就要提醒，對於研究中國大陸處理對外關係時，如何貫徹其對香港與澳門「一國兩制」政治承諾，在《締結條約管理辦法》第25條、第26條與第31條對締結條約過程中如何徵詢港澳特區政府意見有所規範，而第27條與第30條對於締約過程中，涉及港澳事項又應如何通報港澳特區政府，亦明確加以律定，對於研析港澳如何應對北京高層處理對外事務，更是必須理解之重要資訊。

中共建立政權至今，對外締結兩萬數千餘項雙邊條約，更加入與簽署近五百項多邊條約，透過理解其與特定對象國所曾締結條約與協議內容，參照實際運作相關統計數字，就可順利勾勒出雙邊關係架構與全貌。細讀前述兩項法條規範，更是觀察中國大陸對外條約協議關係重要基礎。（轉載《中共研究時事評析》，圖片翻攝畫面示意圖）