Yahoo奇摩新聞 諄諄教誨卻為德不卒——簡評憲法法庭113年憲判第9號判決
⊙羅承宗
判決緣由
2024年10月25日下午3時，憲法法庭庭長，司法院院長許宗力大法官宣讀了113年憲判第9號判決，宣告《立法院職權行使法》（以下簡稱《立職法》）諸多法律修改及增訂《刑法》第141-1條「藐視國會罪」等違憲爭議法案絕大多數實質爭點違憲。
這份判決是針對今年2、3月以來，由國民黨、民眾黨（以下簡稱國、眾兩黨）黨團合力在法案幾乎不進行任何討論的違憲嫌疑程序下，假國會改革之名修改《立職法》，意圖變更諸多憲政規範，形成以國會（立法院）為憲政體制中樞，立法院一舉躍昇其他四院、總統之上，成為憲政體制之頂峰的種種具有高度違憲爭議的修法結果而來。
除了意圖壓制總統與其他四院，將立法院違憲提升至憲政體制頂峰之外，依據規模龐大的修法法案內容，還創設有高度侵害人民、公務人員、政府官員基本權利之若干制度，權力擴張宛如帝王專制年代的「東廠」、「西廠」如「調查委員會」、「調查委員會調查專案小組」，又將《增修條文》中授權總統與立法院合意行使的總統「國情報告權」改為總統除必須定期於每年年初會期開始之外，尚須不定期接受立法院四分之一委員提案院會通過，受立法院召喚至國會進行國情報告並當場接受詢問的「國情報告義務」。
假設憲法法庭未曾將這些修法實質內容判決違憲，則我國原本依據五權憲法而來的不良體質，在九四、九七修憲引進法國第五共和半總統制之後才算勉強合乎現代民主國家標準，可運作的自由民主憲政體制，不知又將被滿腦子借位謀權、以權圖利的藍白政客、政黨破壞至如何不堪的地步。大法官以總共長達394段的判決主文、理由書，詳細闡述國、眾兩黨合力修法違憲之處，可謂諄諄教誨，期盼玩法違憲擴權之舉，能夠就此打住。
違憲爭點大要
我們略觀憲法法庭本間判決內容，可以發現國、眾兩黨以數月高度違憲嫌疑程序下修訂的種種法規，當時被國、眾兩黨立委高度吹捧，甚至主要提案人皆謊稱是民進黨過去十幾年沒實現的國會改革主張，都受到違憲宣告。有法學界關心本案學者細數，在憲法法庭許庭長宣讀判決內容時，總共有二十五處受到違憲判決。
可以說，本次修法新加的制度，如新增總統定期、不定期受召喚赴立法院進行國情報告並當場接受詢答的「國情報告義務」，如新增立法院調查委員會及其核心權力，如調查委員會之「專案調查小組」，如所謂「國會偽證罪」，如「藐視國會罪」等等，可以說此類修法為立法院新增的核心制度、權限幾乎都受到違憲判決。
「於此前提下…不生牴觸憲法問題」不是完全合憲而是「限縮解釋」
其次，本判決第二個引人注目之處，應當是判決主文與理由中，共出現了三十五次類似「於此前提下…不生牴觸憲法問題」之判決文句。此類判決，將法條規範的合憲性限制在一定的適用範圍內，表示大法官認為此類修法必須要嚴格限定在大法官明示的範圍內，方能完全合憲之意。學理上通常將這一類的判決稱為「限縮解釋」。
我們細看判決這三十五處，可以發現幾乎都是將《立職法》在今年修法前原有規定，劃定適用範圍。例如為配合《憲法增修條文》第四條第三項「立法院於每年集會時，得聽取總統國情報告。」之規定，今年修法前之《立職法》最近版本即有第十五條之一「依中華民國憲法增修條文第四條第三項規定，立法院得於每年集會時，聽取總統國情報告。」之規定。
到了今年，國、眾兩黨立委將第十五條之一修訂為：
「（第一項）依中華民國憲法增修條文第四條第三項規定之精神，立法院於每年集會時邀請總統至立法院進行國情報告。
（第二項）總統於每年二月一日前向立法院送交國情報告書，並於三月一日前赴立法院進行國情報告。
（第三項）新任總統於就職兩週內向立法院送交國情報告書，並於一個月內赴立法院進行國情報告。」
本件判決除了明快將本條第二項、第三項判決「立法均逾越立法院憲法職權範圍，牴觸憲法權力分立原則」而違憲之外，對於第一項則判決「憲法增修條文第4條第3項規定，僅賦予立法院得被動聽取總統國情報告之權，總統並無至立法院為國情報告之憲法義務，立法院亦無聽取總統國情報告之憲法義務。總統是否、何時、以何等方式使立法院得聽取其國情報告，及其國情報告之主題與涵蓋範圍等，總統得本於其憲法職權而為審酌決定，並基於憲法機關相互尊重原則，與立法院協商後實施，尚非立法院得片面決定者。《立法院職權行使法》第15條之1第1項規定，其規範效力不及於總統，立法院依本項規定所為邀請，對總統並無憲法上之拘束力，於此前提下，本項規定尚不生牴觸憲法問題。」
換句話說，憲法法庭認為，假設第十五條之一第一項規定如果不造成國情報告成為總統或立法院任何一方之義務時，立法院不能據以要求總統「必須」至立法院進行國情報告，同時總統也無權要求立法院「必須」聽取總統的國情報告，則本項修法尚屬合憲範圍內的修法。也就是說，大法官認為立法院每年邀請總統到立法院進行國情報告之設計，並非立法院每年得以強制總統一定得到立法院進行國情報告之權力。
從比較制度看總統國情報告制度
從上述結果來看，大法官可謂苦心孤詣，在可以限縮法條解釋、適用範圍、條件的前提下，未將所有的新增制度全數宣告違憲。事實上，如果我們參考本次修法相關制度的外國法制比較，即可明白本次修法國、眾兩黨立院黨團是如何扭曲自由民主憲政秩序，意圖達成以立院統治的準政變效果。
首先，我們看看總統的國情報告制度。
所謂的「國情報告」，在現代憲政體制中，以總統為國家元首的民主國家，通常稱為總統的「國情咨文權」。這項制度由來已久，數百年前歐洲各國國王，即有不定期前往由貴族組成之議會發表演說，闡述治國理念、外交政策，甚或發布國家重大新聞如跨國王室聯姻之慣例。到了近代立憲主義興起之後，民選或世襲之國家元首赴國會演說闡述國家大政方針，發布國家重大政策，遂成為各個立憲國家之普遍制度。即使是遠在美洲大陸立憲建國的美國，也仿照歐洲流傳已久的這項制度，制定《美國憲法》第二條第三款規定「總統應經常向國會報告聯邦的情況，並向國會提出他認為必要和適當的措施，供其考慮；…」。
在此，值得我們注意的是，歐洲各國開始立憲運動後，各國的憲政體制，無論是君主立憲，或是推翻君主統治建立民主國家，一般而言，各國保有此項由國家元首赴國會發表演說的制度的同時，國家元首皆不需對國會負責，而由其政府向國會負責。
換句話說，在這些歐洲國家，國會可以對於由總理，而非國家元首直接率領的政府發動、通過倒閣議案，迫令政府總辭，當然，在大多數的立憲國家，國家元首或內閣總理，基於權力平衡的道理，也握有解散國會重新形塑國會民意的權力。相反地，美國總統制並未設計行政權向國會負責的制度，由總統直接率領的政府，並不對國會負責而是直接向人民負責。國會不能倒閣，總統或政府也不能解散國會。
因此，不管是美國或歐洲各國，國家元首向國會發表演說，從來就不是國家元首的「義務」，相對地，這項制度，普遍被視為國家元首的「權力」。設置這項國家元首權力的國家，沒有任何一國將此項權力變更轉為國家元首對國會的義務，更不會設計出國家元首發表演說後必須接受國會議員詢問的制度。
我們以目前憲政體制師法的法國第五共和憲法為例，從1958年法國制定第五共和憲法到2008年憲改之前，《法國憲法》規定總統有權以書面對國會發表咨文。因此，在1958年至2008年為止，每當總統要對國會宣布重大政策，甚至宣布要任命聯合起來佔有國會多數席次的在野黨人士出任總理，與之共組政府，都是藉由國會書面咨文來發布這項重大決定。
在憲政運作上，這個時期的總統國情咨文，通常是國會兩院在收到之後，由兩院各自的院長召集該院所有國會議員當眾代替總統宣讀，或者由總統派任兩位部長分赴兩院，在全院國會議員面前代替總統宣讀。此時，國會咨文權普遍被視為總統向國會說明國家大政方針的「國情咨文權利」（droit de message）。
到了2008年法國修憲後，將總統的國情咨文權由書面發表擴充至可以口頭發表，並且增加了總統主動要求國會兩院召集兩院所有國會議員集會聽取總統口頭發表國情咨文的規定。而不管是2008年修憲之前或之後，《法國憲法》都規定國會不得就總統發表咨文內容當場進行辯論。自2008年修憲後，法國總統發表國會咨文的制度，就從「權利」進一步提升為「權力」，被稱為總統的「國情咨文權力」（pouvoir de message）。
我們可以從美國及我國修憲師法的法國第五共和憲法相應的制度設計，看出這項制度原本就不是加諸在總統身上，對國會負擔的義務，更不是國會議員藉質詢總統，對《增修條文》賦予總統單獨制定國家安全大政方針權限設下重重限制，將總統由憲政中樞之地位降格為國會附庸角色的設計。
至於有若干人士將《增修條文》第四條第三項解讀為「立法院於每年集會時，得（ㄉㄟˇ）聽取總統國情報告。」因此，總統對立法院負有每年前往進行國情報告之義務。而且，如果要援引比較制度上之外國法例，我們不該援引美國總統制，也不該援引九七修憲師法的法國法例，而應當援引阿根廷、智利…等中南美洲總統制國家。根據這些人士解讀中南美洲國家憲法的英文翻譯版本宣稱，這些國家總統不僅有赴國會做國情報告之義務，而且在報告後還須受國會議員質詢…。
對於這類人士的奇妙比附，我們除了搖頭喟嘆之外，還必須嚴正宣告的是，憲法學是一門社會科學，而不是特定人士、政黨用以奪權的政治遊戲玩具，更不能是在不懂該援引國家官方語言，也未曾針對該國憲法憲政做過深入研究的情況下，只因為自身之執政黨或政治勢力並非憲法規範下的掌權憲政機關，就胡亂解讀外國法例，創設出有利於自身政黨借修法奪權的外國（假）法例。
總統有無某項權力，不應該因為我支持Ａ政黨，就在Ａ政黨執政時宣稱總統有某項權力，而等到Ｂ政黨當選總統上台後，一反常態宣稱總統不僅無該項權力還反而負擔某項義務，將憲政體制當作自己煽惑輿論，鼓吹有利自己支持政黨說法的武器。過去危害台灣數十年的「法國憲政體制換軌（假）說」，就是一例。台灣要想成為真正的自由民主憲政國家，這類假學術之名行政黨鬥爭之實的假說，就必須被永遠屏棄在公共言論場域之外。
從比較制度看國會調查權
其次，受憲法法庭本判決判定違憲處，絕大多數出在國會調查權及藐視國會罪。從本次修法之初，國、眾兩黨立委，無論是在公聽會或法案付委審查或黨團協商，放著不進行法案實質審查，動輒發言教訓執政黨立委，謊稱這些法案是執政黨十幾年前的修法法案。某些具有留學美國背景的立委，還援引美國國會的藐視國會罪、國會偽證罪來支持其提案的合理性。
這些委員的發言，恰好就是掐頭去尾，在關鍵處扭曲美國法制來合理其違憲修正案伎倆的展示。
首先，我們要辨明的第一點是，不管美國國會有怎樣強大的調查權，可以將涉及公共事務的一般人民如Toyota美國分公司高階主管召喚至國會聽證會作證詞的權力，美國國會根本沒有以倒閣作為追究政府責任的終極武器。其次，任何人在美國國會作出偽證，也不是由國會表決裁定罪責，而是移送大陪審團，依照一般司法程序審理。第三點，美國國會的聽證、調查權，其發動、立案、聽證、調查程序，皆有相當嚴格的程序規定，絕不是如本次修法各項草案一般，草菅人民、政府官員基本權利，連赴國會進行作證，都必須在調查委員會主席同意下才能有律師等相關專業人士在場協助。這種胡亂比附援引，只為擴充立法院權力，草菅人民、政府官員基本權利的擴權法案，如果沒被判決違憲，還有什麼憲法規範效力可言？！
如果我們不看總統制的美國，那麼讓我們看看我國九七修憲師法的法國。法國在2008修憲之前，將國會從第三第四共和成為憲政體制之首，尾大不掉變成憲政怪獸的狀態，「合理化」其職權，將常設委員會限定在六個以下。2008年修憲之後，小幅擴充為八個常設委員會。在國會調查權方面，2008年修憲前，規定國會兩院在每一會期，只能就同一事件各成立一個調查同一事件的委員會。2008年修憲後規定，國會兩院在同一時間，只能存在針對同一事件各自成立一個調查委員會。
而不管2008年之前還是之後，調查委員會的組成，都是以國會該院國會議員黨籍政黨分佈比例為調查委員會內各政黨席次比例；調查委員會所有職權之行使需依照合議制精神進行；調查委員會之調查，不能干擾司法調查。調查委員會的調查目的，在於追究政治責任而非法律責任，因此，調查委員會調查所得資料、結論，皆不得用以司法追訴。此外，針對同一事件，一旦司法機關立案展開調查，國會針對同一事件之調查委員會必須即刻停止運作，無條件解散。最重要的，受國會召喚之證人，可自行決定是否前往國會作證。如國會調查委員會認為證詞、證物有偽造、變造、隱匿，最多可以移送司法機關調查。
綜上所述，我們從美國、法國的比較法例，皆得不出國會調查權可以如本次立院修法那般無限制擴張的結論。
為德不卒之處
英國俗諺有云「國會除了不能將男人變成女人、女人變成男人之外，國會無所不能。」這句俗諺在英國這種非成文憲法國家或許有其道理，然而在我國、德國、法國、日本這類制定成文憲法，憲法位處國家法體系之上位、首位的國家，恐怕就不適用。國會制定法律、修改法律、制定各項制度，議決各種事項，都必須遵守憲法，制定出合乎憲法規範的法律與制度。本次立法院修法，應該就是在上述英國俗諺的精神指導下，暴虎馮河，狼奔豬突，幾乎沒收所有討論，強行表決而通過違憲密度如此之高的法案。誠如前文所述，大法官藉著本判決諄諄教誨不懂憲政規範的國、眾兩黨立法委員。
然而，在此我們不得不對於大法官為德不卒，未能對於立法院此次為了在短期內制定出違憲擴權、奪權的法案，幾乎沒收所有依據憲政法理，依據立法院所有立法法規的立法程序判決違憲，表示高度的遺憾。
任何對憲法學、代議民主政治有粗淺認識的人都知道，國會的立法程序，就是保障法律、政治維持在民主軌道上的第一道安全瓣。本次立法院修法，無論是法案的讀會，委員會的審查，都欠缺對於法案的實質審查之程序正義。各項修法內容，不僅未曾做到逐條討論，甚至連修訂案的大體討論都付之闕如。不僅如此，在黨團協商時，一開始假意討論幾條修正案，讓在場委員發表幾點意見後，竟然有提案人趨前附耳主席後，小跑步離開協商會場，等到進行下一條修正案討論，主席假意請修正案提案人上場說明，再裝作驚訝不知道提案人早在趨前附耳後小跑步離去，高喊三次該提案人姓名不到，竟然宣佈因主要提案人不在場，因此全案包裹逕付院會二讀。
而如此根本違背所有憲政規範與相關法規要求得離譜程序，未被明文判決違憲，恐怕就如許志雄、黃昭元、謝銘洋、尤伯祥（依據立法院通過其提名順序而列）等四位針對程序問題未被判決違憲而提出此部分不同意見書的大法官所擔憂，此例一開，恐怕對我國憲政，特別是議會民主，造成極大的傷害。
作者為南臺科大財法所特聘教授
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