農田水利憲法法庭辯論激烈交鋒 藍委痛批消滅水利會「比共產黨還要共產黨」

[新頭殼newtalk] 2020年農田水利法通過，農田水利會改制為公務機關，38位在野立委針對農田水利法部分條文聲請解釋。憲法法庭今天召開言詞辯論庭，在辯論庭當中立委與行政院立場可以說大相逕廷，藍委痛批執政黨，立法院修法的目的，主要是瓦解親國民黨的地方派系，此舉簡直「比共產黨還要更共產黨」；出庭行政院代表則明白表示，水利會不受憲法保障。聲請人訴訟代理人暨前台南縣長蘇煥智律師表示，出錢的農民，卻無法監督水權，已嚴重影響農民生存權與工作權。

台灣農田水利事業迄今有3百多年歷史，現代法制化的農田水利會是從日治時期，農田水利法通過，農田水利會改制成公務機關。

申請釋憲的38位在野黨立委認為，農田水利法部分條文有違反法律明確性原則、法律保留原則、憲法第14條、第15條、第23條及憲法增修條文第3條第3項、第4項規定疑義，聲請解釋。

今天出席的立委包括林文瑞、謝衣鳳及訴訟代理人前台南縣長蘇煥智等律師、農田水利會自救會會長黃金春（前桃園農田水利會會長）；關係機關由行政院政務委員張景森代表，農委會農田水利署署長蔡昇甫也出席。

大法官方面則邀請專家學者包括東吳大學法律系教授程明修、台北大學法律系副教授陳愛娥、台灣水資源與農業研究院助理院長吳啟瑞及中研院法律學研究所副研究員吳宗謀等人。

聲請釋憲案的黃金春說，在組織設備及土地都是農民自己出資建設，政府沒有出過一毛錢，以前是「內行領導內行」，知道水源能灌溉到哪裡，當地有多少田，需要多少水量，但組織改造成公務機關後，成為「外行領導內行」，並且「官僚」，連水要如何分配都不知道，還想要隨意擴大。

他強調，全國17個農田水利會的財產都是水利會灌區內的農民所擁有，不該被政府強行收歸國有。水利會灌區龐大需要分成很多小組，每一個組的小組長都是由灌區的農民選出來，以專業帶領農民一起同舟共濟發展，農田水利灌溉的功能，在歷經百年來可以說非常完善，但改制為水利署後，好像瞎子摸象，亂象叢生，連各自灌區的「會務諮詢委員」居然讓跨區農民擔任，例如桃園灌區的會務諮詢委員由石門灌區農民來擔任，石門灌區的諮詢委員居然由桃園灌區農民擔任，跨區當會務諮詢委員的農民，可能連所調任之灌區的水路在哪裡都找不到，水利署官員這樣做，可以說連最基本的架構都不懂，實在太過荒謬。

聲請在野立委們指出，在日治時期賦予農田水利灌溉組織公法人地位，是先於中華民國而存在的公法人農民自治團體，但現在執政黨推動農田水利會改制成公務機關的理由，就如同立法院民進黨團總召柯建銘的「誠實告白」，是為了「消滅地方派系」，讓「農業用水公共化」。講的直白一點，是要讓親國民黨的地方派系沒有資源自動瓦解，也讓工業財團金主可以用更方便、更便宜調撥農業用水。

聲請立委們在聲明指出，要滅掉全台灣17個水利會和155萬農民的會員權利，這是大開民主倒車的作法，並違反全球政府組織改造朝小政府、分權化、地方化、民營化的大方向，既紊亂成熟的灌溉秩序，也造成政府不可預期的財務沉重負擔。立委認為把全國水利會數兆以上的財產、水權、灌溉水利設施未經合法徵收，全部沒收歸國家，根本是比共產黨還要共產黨。

針對憲法整理出三大題綱，行政院指出，農田水利會的性質與地位，是純粹法律創制的制度，並不具備憲法位階，農田水利是憲法託付國家立法並執行的任務，只是國家要如何施行，憲法並無具體指示。總而言之，這只是法律所設計的一種國家間接行政，農田水利會僅是「功能自治」的概念，不受憲法地方自治保障。

東吳大學法律系教授程明提出具有專家諮詢意見書，他認為農田水利法的「改制」是指「農田水利會由現行公法人改制為公務機關」，未違反明確性原則，行政院將農田水利會的公法人地位改制為農田水利署，也難說是違反法律保留與權力分立原則。而農田水利會公法人改制為公務機關，程認為無限制或剝奪原有會員本於憲法第14條所保障的結社自由權問題。

陳愛娥則說，原來農田水利會的資產，長久以來也是依賴政府的挹注，才得以維持現存價值。她認為，從農田水利會公法人的性質來看，財產也屬於公有財產一環，改制後，農田水利會資產專款專用於農田水利事業，辦理渠道改善、清淤等相關工作，不但與改制前使用目的一致，更有政府持續挹助資源改善農田水利設施，讓農民享有更完善的灌溉服務。

台灣水資源與農業研究院助理院長吳啟瑞表示，灌溉水資源管理複雜度與多元化已非百年前法制思維得以想像的，傳統分成17個農田水利會公法人，秉承政府推動農田水利事業的經營模式，現在應變已經失靈，改制應屬國家依法行使組織形式選擇的自由。

吳啟瑞說，在名義上歸屬農田水利會公法人的資產，雖非屬國有財產法制的國有財產，但在公產法制框架內，屬於廣義的公有財產，改制後資產和負債由國家概括承受，並納入農田水利事業作業基金管理，並無違反憲法財產權保障。

吳宗謀說，農田水利法第18條第3項、第23條第1項10及第5項的規定，國家不僅取得各農田水利會的財產，更事實上控制各水利會過去捐助成立的財團法人，對財產權構成一種侵害。此外，新法主管機關對相關組織與人事的規定，也有以命令侵越憲法與法律所定地方制度之虞。

大法官呂太郎、黃虹霞當場詢問聲請人公法人的會員，如何主張財產？黃虹霞質疑改制，如何妨害灌溉，蘇煥智答覆說，農田水利會是為了「顧農民的肚子」才存在的，賦予公權力可照顧更多農民，在官民合作基礎上，具有公法人與民間法人雙重地位的特性。

蘇煥智繼續說，農田水利算是一個「BOO」案，日治時期當時出錢的是農民，若喪失會員資格，就無法有效監督，影響生存權、工作權。

蘇煥智在結辯時，援引了憲法法庭審判長許宗力寫過的文章，指農田水利會來自辛苦的農民，在台灣經濟發展的過程中可以說不可忽視。

蘇強調，無法用「公法人」把農民的付出一筆勾消，修法最要擔心的是為工業財團的利益，犧牲了農業生產體系，出最多錢的人喪失水權監督權，這樣並不合理，也影響農民生存權、工作權。

行政院說明，農田水利會處在「功能自治」框架下，其公法人設計原就不屬憲法保障之範圍，也無「制度性保障」適用，此外，行政院強調，這次修法改制，無論方式或過程都算合憲，並無違反比例及法律保留原則，也無違反憲法法律明確性、權力分立、信賴保護及法律不溯及既往等原則，更無剝奪會員結社自由。

農委會主張其改制正當性、必要性與急迫性，解釋當初將農田水利會改制為公務機關，是為了應對其因財政與會務長年遺留問題、公權力任務、性格衰退等因素而不能有效發揮功能，希望藉此次轉型改善其治理障礙，是一項刻不容緩的任務。

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