〈黨產條例之適用與司法節制研討會〉行政兼司法權 不符法治國原則

撰稿記者／王超群
攝影／王柏倫、陳威穎

黨產條例是否違憲，爭議多，同時，黨產條例對於政黨及其附隨組織規範本意未見明確，黨產會作為是否符合法律規範，亦值探究。黨產會於調查及追繳黨產過程，權力行使是否符合正當法律程序，有無違法行使職權，均有值得商榷檢討空間。

為此，學界菁英在東吳大學城區部舉行研討會，二十六日第三場次，主題為「黨產條例之適用與司法節制」。其中兩子題分別由東吳大學副校長董保城與台北大學法律系陳春生教授主持。本報就研討會精彩內容做深入報導。

東吳大學董保城副校長致詞時表示，民法和刑法相對公法，後者更牽動到司法正義，民眾對公法的期待更與公平正義相關。常見到新聞中有相關事例，人民的聲音必須可以表達出來，而公法便是對此的權利範規。黨產條例出爐也是，如執政者對所謂政黨附隨組織的舉措，深感國家公法民主的發展，實在憂心，令人哀傷我國的民主情況。

董保城說，他也參加此前若干附隨組織的公聽會，也出版相關書籍，基於該講就要講的學者立場，關切國家的法治，台灣民主法治仍要加強，否則前景堪慮。本研討會均為一時之選，值得各方共同探討。

中華民國法律政策協會葉慶元副理事長致詞表示，感謝東吳大學法學院鼎力相助，本次為第三場，此前探討有所共識，認為釋字七九三號是不完整的解釋，有「未竟之功」，外界關切之條文大法官均以不受理迴避，就此則仍有可再解釋空間。而學者們也指出，黨產條例是有很多疑義，黨產會的執行也有問題。

葉慶元指出，黨產會在執行過程中，有無不當之處。此外，行政法院的司法權有善盡角色嗎？這是今天重點。他們不要一言堂，希望有不同聲音共同探討。

專題研討一主持人東吳大學董保城副校長表示，德國黨產會成員，都是走過歷史的人，對歷史有敬意有情懷，值得省思。如仿德國，則婦聯會、救國團是不是也要派人參與黨產會呢？德國機構中有歷史學家有社會學家，而且這是處理我國從最艱苦走來的事，參照德國的事例，相信其獨立性是不成問題。

董保城表示，德國制度為維持公義還分為兩個機構，其一是獨調會，另外則是行政法人，我國則全都在一起，比較我國和德國的黨產會，相去甚遠，我國行政權兼司法權，「不滿你就告我」，那有這樣呢，這符合法治國原則？這是嚴肅問題不是激情問題，如果組織不正，程序沒有什麼好談的。

打破程序如何定義為正義

報告人國家政策研究基金會、東吳大學法學院講師李鎨澂研究員指出，轉型正義本身就是一種政治，他是民主轉型的一環，目的在處理權力重分配與憲政制度安排之外，涉及價值與規範面。更具體而言，轉型正義是一種依附民主、人權原則清算過去的國家作為，以確立政治領域是非對錯標準的政治。也因此涉及了「意義」的爭奪，也就是誰來決定是非對錯，又該怎麼處理錯誤的行為及如何記憶這段歷史等等。

李鎨澂指出，在這種意義的政治中，道德論述確實不可或缺，然而更根本的決定性因素，依然是實力的對決。黨產條例公布之後，引起極大爭議，隨即引發不同途徑之釋憲爭訟。

李鎨澂指出，此研討會想直接切入問題核心，即承載轉型正義原則之法律，可否透過司法判決手段，擊破正當法律程序原則，並把此種打破正當法律程序原則、法治國原則之現象，定義為正義行為。

李鎨澂進一步指出，由於對立，雙方意見已無法交流。贊成方認為，轉型正義以及實質法治國原則，可作為「匡正政黨違反當時法令或不符自由民主憲政秩序要求所取得及累積財產之行為」，因此可擊破正當程序、禁止個案處罰法、禁止溯及既往等原則，七九三號解釋即為代表 。

有作者甚至指斥，一九九二年前之台灣，乃為不法國家，是自由民主憲政國家光譜之另一端。反對方則認為，轉型正義贊成方之歷史敘述，並非歷史事實與真相，毋寧是一種政治歷史論述構成而已；況且各國情況不同，無法證立為穩定明確之法律概念。

李鎨澂表示，無法贊成轉型正義得作為擊破正當程序、不溯既往之依據。特別在我國，台式轉型正義主張者，卻多主張以不符合憲法規定、憲法原則之手段，來實踐轉型正義。針對台式轉型正義，反對方態度就更為保留。雙方似已無法對話，使用之語言概念，亦完全不同。

防疫行政黨產條例異曲同工

與談人國立政治大學法學院吳秦雯副教授觀察到從防疫行政與黨產條例，兩者有異曲同工。由釋字七九三號理由書來看，發現當下的防疫行政，也有彰顯防疫的特殊緊急情況，也就是說，當行政權面臨到特殊緊急情境，往往會取得立法者的授權。

黨產條例也是類似情況，七九三號有說到動員勘亂的非常體制，國民黨當時有執政優勢，所以大法官認為，此特殊緊急狀態非常時期，一旦到正常時期，便要回頭去檢討回復或匡正。此際也是，有人批指揮中心濫權，也令人思索，一旦之後回到正常時期，是否應該再回來檢討指揮中心的此時濫權呢？從理由書剛好也看到大法官有此見解。至於如何回復匡正則是另個問題。

立法者授權，在緊急時期一般遷就是行政優先，司法機關也會尊重，但一般狀態下則是立法優先，所以，假如權力分立有所挪移，司法審查會不會鬆寬？

此外，大法官認為「中央行政機關組織基準法」確是準則性規範，但可惜大法官未藉由來建構這種法規範，也就是高於一般法的所謂「組織法」，大法官否定該法高於一般法位階的地位，於是後來的新法就排除它了。這就是黨產條例引起爭議問題之一。

以防疫指揮中心的例子而言，也看出非常狀態下，立法者對行政機關給了較大的彈性。

執政濫權風險需全民監督

與談人東吳大學法學院暨法律學系林三欽教授指出，正當法律程序有兩個脈絡，釋字七九三號試著撥亂反正，透過轉型正義，不再影響政黨，立意雖善，但實質上政黨競爭，過去國民黨有執政不當優勢，但搞不好現在是黃金交叉，反過來，我國的民主尚未成熟，執政黨也表現出令人憂心之事。

因為武器資源都在執政黨，這也是為什麼政黨要以取得執政為最高目標，但事實上這不好，民主制度中政黨作為基礎。促轉會至少在法條上是獨立機關，但黨產會並沒有，前者至少有形式上的法規範，後者竟是由行政院長直接安排。畢竟要去剝奪政黨財產是何等重大，怎麼可以在組織上的配備都不全呢！

假設是獨立機關，基準法也有提到，也說到獨立機關數就是三個，所以一再去突破也令人憂心。執政者要取法乎上，如此前中選會主委出缺，就以落選縣市長來充任，令舉國譁然，但執政黨讓我們一再看到類似，那麼獨立機關就令人存疑。

對此課題全國每個人都該檢視，執政者必有濫權風險，需要全民監督。

專題研討二【行政法院對黨產會權力之節制】主持人為台北大學法律學系陳春生教授。

報告人文化大學行政管理系項程華助理教授表示，行政法院對黨產會權力的節制，針對行政法院對黨產會權力之節制：以大法庭聲請制度為核心。他的重點放在最高法院新設的制度「大法庭」，在黨產會的訴訟案裡所扮演的角色。

項程華說，由於中廣案、婦聯會案、救總案、美齡樓案分屬最高行政法院不同法庭，各庭見解不一，有的同意停止執行有的駁回停止執行，研究發現觀察最高行政法院各庭，在審理聲請停止執行案件遇有見解分歧爭議時，並未積極提請大法庭統一見解。違反了最高法院組織法的「法庭義務」，人民依賴司法途徑解決紛爭，還是只能碰運氣，端視案件交到哪個庭手上。

他表示，吾人之討論不在探討最高行政法院各庭法律意見產生歧異的原因，而是聚焦在產生法律歧異的解決方式是否有效，注意到最高行政法院擔任終審法院之角色，具有積極推動統一法律見解之功能，其中關鍵之處，在於廢除由最高法院召開的判例會議與爭議問題決議制度後，賦予各庭提案義務，以及允許當事人提請召開大法庭，促使大法庭統一法律見解的功能得以發揮。

項程華也觀察到，解決見解分歧的提案制度除了審理庭之外，尚有當事人提案的方式，然而救總案之當事人聲請召開大法庭，卻遭到駁回，最高行政法院所引用的法律必須是在案件審理期間，這種限縮解釋本身就是爭議，因為，人民知悉審理庭之見解通常就是審理完畢收到判決或裁定之時，在承審法庭人民不知道法庭的見解與他庭存有分歧。法庭怠於行使提案義務，人民又無從及時知悉法庭見解存有歧異聲請召開大法庭，人民期待行政法院統一見解，以節制行政院黨產會，依法行政，恐將落空。

統一見解權力 待研究

與談人台大法律學院林明昕教授指出，有關大法庭問題，本來就沒有設計人民釋憲，人民究竟有無請求作成統一見解的權力，是有爭議，此前因為有立委堅持納入，訴訟上也因為不能抗告，似不完整。案件如果應該要送大法庭沒送，是否違反法定法官原則，這值得探索。

所謂的法定法官原則，是為避免司法行政「以操縱由何人審判的方式來操縱審判結果」，因為這是常見的干預審判方式。而為符合法定法官原則，案件由何人承辦是依法決定，司法行政並無將具體案件指定給特定法官承辦的權限。

林明昕指出，如果大法庭作出違憲裁定，但又拘束原因案件的裁判庭，能否提起違憲訴願，德國是認為不行，沒辦法上憲法法院，要原因案件裁判庭作出裁判再釋憲這也都有爭議。

須把公權力當最後手段

與談人政治大學法學院劉宗德教授指出，此前學術交流在轉型正義合憲性提供看法，幾個爭點，可為行政法院處理實體案件之參考。就黨產處理條例的現狀，規定必須申報財產，認定不當取得財產會充公，黨產會設在政院，不受基準法約束。

劉宗德表示，在執行狀態，有幾個合憲性疑慮。首先是明確性，根據此原則，法律一定要明確，行政程序法中也有明定。七九三號解釋，認為不管什麼時效類型都要絕對法律保留，但黨產條例中卻又有違反法律的明確性，此有合憲性疑義。

第二是不當連結，該條例有規定如逾期不申報，「推定」黨產不當取得，這是任何法律都前所未見，竟可用「推定」來決定財產是違法不當取得。此違反不當連結的禁止原則，這又是另一條合憲性的疑義。

第三是平等原則，也就是財產取得分為公法取得、私法取得，黨產也有可能是購買來的，私法關係人民有信賴保護原則，但在黨產條例中一概不論，不管財產是公法或私法關係所取得，也不管合法取得或違法取得，這有違平等原則。

此外是比例原則，國家必須把公權力當最後手段，黨產條例也不符最後手段，也就是違反憲法最小損害人民權利的手段。至於司法自治，這在黨產條例也有爭議。最後就是權力分立原則，黨產條例對此不為區別，事實上行政訴訟不是財產處理合適方式，現在行政法院卻處理黨產爭訟。應讓人民回歸法院爭訟去處理，不該用黨產會去處理這類案件。