【Yahoo論壇／周宇修】政府不當干預媒體市場的惡果(二)該怎麼看頻道授權費用的問題？

日前最高行政法院罕見地做成一件自行改判人民勝訴確定而未發回由事實審法院重為調查的判決。此一判決涉及了有線電視業間交易行為的管制界線問題，一般人不一定能夠充分理解。本文先整理目前有線電視業的生態後，再就判決內容進行說明與簡要評論。

依照目前的統計，縱然科技持續進步，透過有線電視系統業者（也就是俗稱的第四台）收看各項影視節目還是人們收視習慣的大宗。事實上，第四台本身多半不自己製播節目，而是由各個頻道業者將收視訊號提供給第四台後，再由第四台透過纜線送到民眾的電視機。第四台在向收視戶收到費用後，則會向各個頻道協商如何分配費用。舉例來說，如果某民眾A向第四台付了500元，第四台就可能會分給某頻道甲10塊，這個費用是除了廣告外，頻道商最主要的收入來源。

在這個分潤的過程中，個別的頻道業者發現，第四台業者在議價能力上有顯著的優勢，因此能夠分到的錢並不多；而第四台業者向觀眾收的錢，則是由地方政府所審查把關，因為地方政府偏向讓消費者「俗又大碗」，所以透過增加向消費者收取費用的方法也有困難。於是頻道業者們透過集結，形成了所謂的頻道代理商，也就是幾十個頻道加在一起聯合跟第四台業者談判，讓議價能力的差距不會太大並降低議價成本。所謂的MG制度就這樣誕生了。

MG制度是指「最低保證戶數」，也就是第四台業者在給付授權費給頻道業者時，最低要以幾戶計算。以上面的例子來說，頻道商甲可以跟第四台收的錢，就是10元 x 戶數，但戶數有多少？透過MG制度，就會形成一個第四台播節目的低消，藉以確保頻道商甲有最基本的收入作為其製播頻道節目內容之用。

而下一段故事在於，過的第四台業者是「分區獨佔」的，也就是說一個特定的地理區域只能有一個第四台業者，這也導致了早期就成立的第四台業者在投入成本製作纜線後就能在該區域獨占或寡占經營；但在民國103年左右有線廣播電視法修正，跨區經營第四台開始被允許後，雖然政府要求新業者要提出三組分組付費方案，但許多新進第四台業者希望能夠殺進既有的市場衝出一片天，他們提供的絕大部分的頻道都是跟原有第四台相同，形成一個特色在於，一個家庭不會一次裝兩個不同家的第四台；此外，這些新業者跟舊業者，要怎麼跟頻道代理商協調如何收費呢？這就是前面提到最高行政法院判決所處理的問題。

部分新業者希望跟既有第四台提供相同頻道服務，因此向公平交易委員會（簡稱公平會）檢舉，表示在頻道代理商計算MG時顯然給舊業者優惠，因為舊業者是用該區域內的收視戶數作為母數計算，而新業者則是以行政區域的戶數比例計算，導致新業者的交易條件較差而不利其競爭，有違反公平交易法關於不合理差別待遇禁止之規定。公平會經調查後認定頻道代理商在跟新舊第四台業者約定105年授權費用時，產生了不合理的差別待遇，於是對頻道代理商處了高額罰鍰。

行政訴訟一審時，法院認為公平會的處罰合法而駁回了頻道代理商，但也有某一家頻道代理商獲得法院勝訴判決的支持。但到了上訴審則有不同見解：因為上訴審，也就是最高行政法院認為，根據一審的事實認定，頻道代理商與新舊第四台業者約定105年授權費用時，條件其實都相同，也就是以MG：行政戶數的15%作為最低授權費用計算基礎，如果第四台業者的簽約戶數超過前述數字的話，就是以簽約戶數作為計算授權費用的依據。簡單來說，如果一個區域的行政戶數為10萬，則MG就是10萬*15%=15000，再乘上每月分潤的數字（例如前述的10元）就是每個頻道商可以每個月向第四台收取最少150000元的授權費；但如果該第四台業者實際收視戶超過15000戶時，則就以實際收視戶的戶數乘上10元作為授權費。

也因此，新第四台業者可能因為還沒取得一定的市場地位，使實際收視戶可能只有10000戶甚至更少，使新第四台業者主張他們每戶的平均授權費遠高於舊業者。舉例言之，如果某個新第四台業者目前的收視戶數只有5000戶，但因為MG的關係，還是要付給前述的頻道業者每個月150000元，這就導致實質上的授權費每戶是30元；但如果是一個有20000收視戶的舊第四台業者，則總授權費用為200000元，每戶授權費用還是10元，造成了對新第四台業者的不利待遇。

然而，最高行政法院認為，公平交易法第20條第2款所稱的「無正當理由對他事業給予差別待遇之行為」，首要審究的就是有無差別待遇存在，若有才會再審查該差別待遇「是否具正當理由」及「有無限制競爭之虞」。在本件中，頻道代理商其實在交易條件給新舊第四台業者的條件事實上都是一樣：以剛剛的數字為例，第四台收視戶數在15000以下時，需要給付以MG計算的授權費，但若收視戶數超過15000戶，則以實際戶數計算之。而由於各新舊第四台本身的收視戶不同，計算出來的授權費也就不盡相同。最高行政法院認為，所謂的差別待遇並非最終收取的費用或是虛擬的實際收權費用不同就成立，而是是否因新舊第四台的不同給予不同的交易條件。就此而言，計算授權戶數的方法在此並無因新舊第四台而有不同，自然沒有差別待遇可言，而一舉逆轉了原先的一審判決。

筆者在立場上是支持這個判決結論的，畢竟所謂的差別待遇如果不是指過程或條件，而是結果的話，那就意味著唯有形式平等才能不違反公平交易法。也就是，無論這個第四台有多少收視戶、跟頻道商的互動狀況為何、是否受到消費者愛戴等等，大家都要付相同的授權費，無須有甚麼特別好的表現；然而，這反而與公平交易法訴求以競爭尋求最有利交易條件的目的大相逕庭，而有所不妥。

事實上，這個判決所涉及的相關爭議並不好懂，但卻相當程度的影響一般人的日常生活。追根究柢，其實無非是系統與頻道間如何分利潤的問題。但我們在源頭，也就是可以跟消費者收多少錢這裡，就已經被地方政府所控管費率，使得能分食的餅有限，進而導致後面的費用分攤產生糾紛，甚至導致頻道商因為跟第四台條件談不攏而產生斷訊看不到節目的問題。甚至在MG爭議中，屬於廣電三法主管機關的NCC皆未主動協調，反而是不具有媒體專長的公平會介入，實屬罕見。所幸，在108年5月27日，公平會與NCC二會進行協調後，得到協論為：如頻道業者與第四台業者在上下架過程之授權條件等存有爭議，亦或頻道業者對第四台業者對有差別待遇之行為，應由NCC依衛廣法處理，故縱然本件日後可能仍有再討論之空間，但應改由NCC為相關調查，而非公平會。

可惜的是，法律一開始為了消費者，在第四台收費上限給予了重重限制，反卻造成其他的糾紛，甚至使民眾看電視頻道的穩定性受到影響。此種牽一髮動全身、蝴蝶效應的狀況，往往是政府干預市場運作時容易引起的情形。也因此，要如何做收費管制、MG制度如何理解、乃至於如何看待頻道代理商這個特殊產物，政府機關皆應三思而後行，避免弄巧成拙。

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