【Yahoo論壇/蕭督圜】從變遷看北京治港人事與機構調整的意涵

蕭督圜淡江大學新南向中心副執行長
蕭 督圜
圖片來源:Getty image
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作者為淡江大學一帶一路研究中心副執行長

在今年一月初,北京宣布以已屆退齡的封疆大吏駱惠寧取代王志民,成為新一任的香港中聯辦主任,各界莫不思索北京的動機與目的。而日前,在新冠肺炎引發香港社會高度不滿港府與大陸處置作為之際,北京再次宣布治港機構與人事的新一波調整。由政協副主席兼秘書長夏寶龍接手國務院港澳辦主任一職,而原主任張曉明調降成副主任;同時並將港澳兩個中聯辦主任拉進港澳辦兼任副主任,大幅改組了港澳辦的工作結構。

我們不難理解,這是北京在面對反送中運動及這次疫情挑戰下漣漪效應的順勢之作,也可能是未來新一階段港澳治理政策的新里程碑。輿論認為,目前的人事安排在「一副國級、三正部級」的組織下,旨在實質抬升港澳辦在國務院的位階,理順了過去長期窒礙的中央與地方的工作結構,這樣的說法正確卻未完全能盡釋全貌。 

回顧過去,北京的治港政策歷經1997-2003年不干預的「觀察期」及2003-2012年積極參與的「主動期」,中共雖能在香港治理上解決眼前的難題,但卻也引發新的挑戰與問題,只取得有限成果。因此在習近平主導下,2012年起即有意開始調整國務院港澳辦與港澳中聯辦的「中央--地方」關係。當年規劃由時任港澳辦副主任的張曉明先派駐香港中聯辦擔任主任,再回鍋港澳辦主任,期待透過人事的安排與歷練,完善政策擘畫與執行的任務。只可惜事實的檢驗並不如人意,在港澳系統長期培養被視為是技術官僚出身的張曉明,除未能應對香港社會變遷的難題,也在大陸官場中複雜的環境中被邊緣化。 

事實上,稍對中共國家與政府體系有認識的朋友都知道,在中國以黨領政的基本結構下,政府單位的重要與否要看主官在黨的排名位階來決定。港澳回歸初期的國務院港澳辦主任廖暉即曾在2003年起身兼政協副主席的身分,全面負責港澳的統戰工作。而後的王光亞,亦因有外交系統的背景與支持,加上岳丈陳毅的庇蔭,對其推動港澳工作都有助益。而張曉明在中共十九大後雖有中央委員的身分,但其背景在具有中國特色的政府體系中,仍嫌弱勢。 

此外,在「一國兩制」的政策下,長期來港澳辦並非直接領導港澳兩個中聯辦的工作,多僅作為港澳中聯辦與大陸各級政府部門的協調角色。但在去年香港反送中運動後,中共中央港澳工作協調小組調整了人員名單,增加了公安部長趙克志,讓工作小組面相含括外交、統戰、公安等不同面向,不難理解北京眼中的香港已經是跨領域的複合性問題。但在香港局勢始終無法穩定下,北京先是更換了駐港的中聯辦主任,而此次除了人事調整外也同時進行國務院港澳辦工作結構的變動,說明其認清不從制度上來完善政策擘劃到執行的脈絡,對港工作都難有進展。 

所以今日的新安排,除可被視為是北京對香港困局的回應外,也體現了此前中共十九大四中全會關於國家治理體系與治理能力現代化的落實結果。是否能進 一步有效的應對新情勢下的管治危機,並穩定港澳社會及其功能,將是北京今年的重中之重,香港九月立法會選舉,各界正拭目以待。

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