多數總統的共治政府：法國新政局的省思

陳淳文 / 教育工作者

2022年以58.55%得票率連任成功的馬克宏總統，在2024年6月9日法國的歐洲議會議員選舉結果出爐之後，以左右極端政黨得票率大幅增長為由，宣布解散國民議會，也就是法國國會兩院中的「下議院」。法國國會議員選舉採兩輪投票制，政府隨即於同年6月30日與7月7日舉行第一輪與第二輪國會選舉。選前來勢洶洶，志在必得總理大位的極右政黨「國民聯盟」(Rassemblement National)雖然最後席次大增，加上其盟友共得142席，但距離議會過半的289席還十分遙遠。反之，在歐洲議會議員選舉期間分裂對立的左派政黨，反而在總統解散議會的決定後迅速重整結盟，組成「新人民陣線」(Nouveau Front Populaire)一起協同作戰。此由多黨組成的左派選舉大同盟最後共得193席，成為議會內第一大政治勢力。至於由總統所屬政黨及其盟友所組成的總統聯盟共獲得166席，淪為議會內第二大勢力。就個別政黨的席次而言，極右的國民聯盟以126席居首，總統所屬的「團結共和」(Ensemble pour la République)則以97席居次，排名第三的則是72席的極左政黨「不屈法國」(La France insoumise)。國民議會雖細碎化為十餘個大小政黨，但由總統聯盟的中間派、極右派國民聯盟與左派大聯盟新人民陣線等三大團體構成新議會的三大支柱。選後的首要問題是新總理如何產生？新政府如何組成？由此問題溯其根源則是要問：總統為何解散國會？

一、解散國會是總統莽撞失敗的豪賭？

2022年連任成功的馬克宏，其所屬政黨在同年的國會大選中獲得172席，是國民議會中的第一大黨，與第二大黨國民聯盟的89席相較，仍領先不少。在選後的國民議會中，支持總統的中間派政黨所組的總統執政聯盟共有250席，是第一大勢力。以不屈法國為首的左派聯盟則有151席，屈居第二。國民聯盟則因無法與其他右派整合，雖居第三，卻無法發揮更大的影響力。執政聯盟雖係相對多數，但因沒有過半，仍屬「少數政府」，施政困難重重。連任的總統原想大刀闊斧地進行改革，以留下歷史地位；但國會的現實令其理想無法施展，寸步難行。這是馬克宏在大選兩年後解散國會的第一個原因。

馬克宏第一任進行多項重大改革，其中有關退休制度改革引發反彈尤劇，後因疫情受阻，至第二任開始歷經諸多妥協與社會抗爭後，終於立法通過。（參見陳淳文觀點：從議會民主到街頭暴力，法國民主出了什麼問題？）即便如此，反對退休改革的左派力量不斷凝聚增長，成為總統持續推動改革的最大障礙。不過，鑑於第一任施政績效尚佳，法國整體經濟情況確實改善甚多，失業問題幾乎不再成為困擾。加以即將舉辦奧運，全國看似一片欣欣向榮；馬克宏覺得2024年6月是一個理想的改選時點。

此外，在歐洲議會議員的選舉期間，左派各黨相互競爭對立，右派亦無法有效整合。極右派雖正蒸蒸日上，但也還沒有膨脹壯大到可以立即在全國各選區皆能派出有戰力的適格候選人。突襲式的改選令在野左右派各政黨都措手不及，受到最小衝擊的就是擁有執政優勢的執政黨。

如果馬克宏在剩餘的三年任期想要有所作為，最好要有國會多數的支持，這是啟動提前改選的重要動機。在目前沒有多數席次的情況下，其若持續推動改革，一定會刺激在野政黨及其選民，無可避免地凝聚反政府力量，進一步壯大在野黨。加以極端民粹主義潮流是近年西方民主體制下的最大隱憂，在歐洲議會議員選舉後，以反制極端民粹主義作為提前改選的理由，可以再次喚起法國理性中間選民的熱情。

總之，面對民主選舉，任何政治選擇都是一種賭注。就結果論，馬克宏不算全盤皆墨。先就喚醒選民熱情而言，此次國會選舉投票率超高，尤其第二輪投票日已進入法國暑期長假期間，投票率竟仍高於第一輪投票。此次第二輪投票率是67.1%，遠高於上次2022年國會大選第二輪的46.23%。再者，總統自己政黨的席次雖大幅衰減，但極右派的席次遠不如選前預期，遭致挫敗。團結中間選民以阻止極右派進入總理府的號召，顯然成功。最後，倉促成軍的左派大聯盟雖成為國民議會第一大勢力，但其聯盟內部仍存有諸多分歧與矛盾有待整合。

若以外國人的角度去看法國此次憲政運作，至少有以下兩點值得注意。第一，半總統制不是總統制：即使在2022年馬克宏是以近六成的得票率獲得連任，且總統所屬政黨仍是國會改選後的第一大黨，執政聯盟是國會第一大勢力，但因政府在國會中僅握有相對多數席次，其施政仍然處處被掣肘。多數總統加上有相對多數席次支持的政府，其施政卻仍顯得步履蹣跚，此正充分展現半總統制所固有的內閣制框架與精神：制定決策與落實決策的場域不在總統府，而是在內閣與國會。此致使想要留下歷史定位而企圖繼續推動改革的總統，有下注解散國會的強烈驅力。第二，半總統制的國會更不是行政權的橡皮圖章。即使是多數總統在國會中同時擁有多數席次，執政黨仍不可能透過多數輾壓而為所欲為。馬克宏的第一任不僅以66.1%的得票率勝選總統，其政黨更以351席一黨單獨過半，一黨完全執政。儘管如此，如退休制度此等重大改革，歷經諸多政治協商、公眾討論與社會抗爭，最終仍未能在其第一任任期內修法通過。（參見陳淳文觀點：法國退休改革大戰-馬克宏為何堅持不退？）此除了因法國國會係兩院制，尚有參議院外；執政黨不用多數輾壓，而是努力尋求各界認同，妥協共識是原因之一。此外，執政黨議員對於改革幅度仍有多元意見，而非總統一聲令下即全部口徑一致。而國會在制度上更給予在野少數黨適切地保護，讓少數黨仍能發揮一定程度的監督制衡力量。總之，依半總統制之制度精神，不論是府院一致的完全執政，還是總統在議會僅握有相對多數席次的少數政府，議會都應存有並發揮制衡總統及政府的監督功能。

二、共治政府是總統恣意專擅的產物？

2024年7月初的國會改選結果總統所屬的團結共和黨淪為第二大黨，由團結共和黨與中間派各政黨所共組的總統聯盟則成為國會第二大政治勢力，其距離國會過半席次尚十分遙遠。在此情況下，原執政的總統聯盟自不可能繼續執政，故其於選後立即提出內閣總辭。

依法國現行憲法第8條規定：「總統任命總理，並在總理提出辭呈後令其去職。依總理之提議，總統任免內閣其他成員。」就條文字義來看，很顯然地總統對總理有任命權，但無主動免職權；且總理擁有組閣權。此外，總理與內閣一經總統任命後即行就任，無需國會同意。不過在習慣上，新政府上臺後會對國會進行施政方針報告，並可依憲法第49條第1項規定，向國會提出信任投票，作為新政府獲得國會支持的具體展現。但若新政府並無擁有國會多數席次之支持，總理就不會發動信任投票程序。再就國會的倒閣權而言，須至少十分之一以上的國民議會議員連署，連署成案後在48小時內記名投票，僅同意票超過總額半數以上才算通過。以此次改選後的國會結構來看，除非左派聯盟新人民陣線與極右的國民聯盟聯手倒閣，否則沒有任何力量可以推翻政府。但是新人民陣線內的第一大黨，就是極左的不屈法國黨。然極左與極右兩黨可謂勢如火水，兩黨政策主張南轅北轍，殊無合作聯手的可能。

歷經55日沒有新總理的日子，馬克宏在與各黨領袖與代表分別面議溝通後，終於在9月5日任命出身溫和右派政黨的巴尼耶(Michel Barnier)出任總理。此舉令國會第一大勢力新人民陣線異常憤怒，宣稱將杯葛到底。而依據9月6日公布之民調，74%的人認為「總統沒有尊重選舉結果」，55%的人認為「總統偷了選舉」。但馬克宏為何做此選擇？

首先，國會內第一大勢力左派大聯盟新人民陣線雖有193席，但距離過半還差96席，其無法單獨組閣執政。屬中間派的總統聯盟如果與左派組聯合內閣，固然在席次上可以輕易過半，但事實上不可能。因為左派向來反對馬克宏的退休改革，以及其他重要經濟政策。（參見陳淳文觀點：僅延退兩年，為何法國人抗爭不止？）若讓左派組閣，其首要政見就是要推翻馬克宏橫跨兩任任期，歷時六年多好不容易才通過立法的退休改革。此不僅馬克宏個人不能接受，過去為此而苦戰多年的總統聯盟之閣員與議員也多數不能接受。為維繫改革成果，左派不能上臺執政。

至於右派，溫和的共和黨(Les Républicains)及其盟友僅有47席，就算其與極右之國民聯盟合作，也僅有189席，席次總數還不如左派大聯盟。但更重要的是選前「反極右執政」的呼籲聲言猶在耳，並以此刺激溫和理性的中間選民出來投票，選後總統怎麼可能放手讓極右派組閣執政！就算溫和右派有些人願意向極右靠攏，但多數溫和右派的議員是不願與極右黨合作，更怕自己被視為是極右派人士。連溫和右派都不可能與極右派合作，總統執政聯盟更不可能與極右黨共組聯合內閣。

在左派大聯盟與極右派都不可能上臺組閣的情況下，國會選舉敗選的總統執政聯盟雖仍是國會內第二大勢力，但也無顏完全不顧選舉結果而繼續擔任總理並組閣。馬克宏最終任命溫和右派上臺組閣，形成「右中共治」的新政局；亦即總統執政聯盟與溫和右派合作，形成擁有233席的相對多數。其雖仍未過半，但確實已是國會內擁有最多席次的政團。此外，馬克宏遵守憲法規定，充分尊重巴尼耶的組閣權，新政府雖仍留有十餘位前政府閣員，但多數閣員仍是右派人士，可以算是一個「準右派政府」。正因如此，總統執政聯盟內的各黨議員亦有人對由右派組閣表示質疑與不滿，畢竟右派共和黨的實力不夠，如何能取得組閣權？

總統任命巴尼耶出任總理並由其實質組閣一事，自然引發諸多不滿。自認勝選的左派大聯盟與席次大幅躍進的極右派，二者皆自認有權組閣但卻都無緣執政。又由於倒閣是記名投票，極右與極左不敢公開聯手合作倒閣。而由溫和右派組閣的新政府僅擁有脆弱的相對多數，未來必定風雨飄搖，命運難料。但就總統的權力行使而言，似無明顯瑕疵。儘管改選後總統所屬政黨仍是國會內的第二大黨，其所領導的總統執政聯盟是國會第二大政團，馬克宏仍不敢蠻橫地不顧選舉結果而任命自己的黨人出任總理並組閣。其次，雖議會內席次數排名第五的共和黨僅四十餘席，實力薄弱；但馬克宏提名總理後仍恪遵憲法，相當尊重巴尼耶的組閣權，而不是把他當成傀儡或花瓶；就此形成「右中共治」。與過去曾出現總統與總理分屬敵對政黨的「左右共治」相比較，此次「右中共治」是總統與總理分屬兩個相互協力合作的不同政黨；但在前述兩種共治型態中，總理都享有實質組閣權。

馬克宏當然有其政治算計。巴尼耶能夠出線至少有以下諸理由：第一，極右派為了吸納溫和右派以期更加茁壯，基本上不會處處與溫和右派相衝突。所以面對一個準右派政府，極右派不好下重手。第二，巴尼耶已經73歲，原則上沒有在三年後競選總統大位的企圖。他的出線，可以令中間派有志總統大位的重量級人物放心；因為沒有人成為馬克宏的東宮太子。第三，巴尼耶及其政黨基本上支持馬克宏過去的改革政策，尤其是退休改革；他不會讓過去多年的改革努力轉眼成空。最後，巴尼耶是資深的政治工作者，自1993年起即四度出任部長，兩度出任歐盟執委會委員，並擔任過地方省長，最後是負責英國脫歐的歐盟首席談判代表，不論是對國內或是國際政治事務，他都有廣闊的視野與豐富的經驗。對於不能再競選連任的總統而言，最怕有野心的總理處處與其爭鋒，甚至令其提早跛腳。馬克宏的總理選擇使其在未來的任期內仍能扮演重要角色，持續推動其改革政策，以留下其歷史定位。

我國現制是與法國十分接近的半總統制，在兩國憲法的比較上，法國總統遠比我國總統享有更多且更大的實權。舉其要者包括法國總統可以主動解散國會，同時也是內閣國務會議的法定主席。反之，我國總統不能出席行政院院會，也無權主動解散國會。但是在實際憲政運作中，我國總統卻遠比法國總統更加強勢，更近似於總統制的總統。以過去八年為例，2016與2020年我國總統當選人的得票率分別是56.12%與57.13%，其皆不如馬克宏分別於2017年第二輪選舉所得的66.1%與2022年的58.55%。馬克宏的第一任，其所屬政黨在國會亦擁有壓倒性多數席次，雖府院一家，一黨完全執政，但其各項改革仍阻力頻頻；其中退休制度改革，歷經五年都無法通過。其第二任在國會僅具相對多數，以議會內第一大黨與第大一政團組成的「少數政府」，從2022年上任至今年解散國會前，其施政更是寸步難行。反觀我國，在2016至2024年間，總統所屬政黨在立院都擁有過半席次。從前瞻基礎建設、黨產、年金改革、廢核，到含瘦肉精之美國肉品進口案等，總統與執政黨的意志無可阻擋，無堅不摧；在野黨根本無力對抗。2024年大選後我國再次出現少數總統，其所屬政黨也因敗選而淪為立院第二大黨，當然也就沒有立院過半席次。在此情況下，總統任命行政院長不僅完全不曾與在野黨領袖或代表面議溝通，其更高度介入閣揆的組閣權。

因為其所屬政黨在國會選舉中敗選而淪為第二大黨，法國的多數總統必須釋出總理職位與組閣權，忍受「右中共治」。憲法上權力遠不如法國總統的我國少數總統，竟能未經諮詢在野政黨領袖，不顧原立院多數黨已敗選為第二大黨的立院選舉結果，仍逕行任命其同黨人士出任行政院長並主導籌組少數政府。面對此情事，在野黨不敢力爭閣揆職位與組閣權，也不曾聽聞多數人民譴責「總統偷了選舉」！同樣是半總統制，相近的憲法規範，類似的選舉情境與國會內皆是三股勢力分立的結構，二國的憲政運作為何竟有此雲泥之別？■