【Yahoo論壇／侍建宇】美國從阿富汗撤軍與失落的「新絲路倡議」

作者為台灣中亞學會秘書長，現任教於香港珠海學院新聞系

美國終於在2020 年2月下旬與阿富汗塔利班簽署「全面和平協議」，終結18年的戰爭。這是否意味著美國「放棄」現在的阿富汗政府？

該協議承諾美國和北約同意在14個月內從阿富汗撤出所有軍事部隊，交換的條件是塔利班遵守停戰協議，同時塔利班同意不會讓基地組織，或其他極端組織趁機滲入他們的控制區「寄生」。

可以預見的是美國與盟軍可能會「遵守」協定有效率、有序地撤出。但是塔利班與現任阿富汗政府裡面的各個山頭，是否會因為各自的利益、族群認同、宗教意識形態而不發生衝突，甚至「談判合作」，則非常難以預料。另外，至於有無其他「伊斯蘭極端組織」趁著美軍撤出，而填補權力的空擋？這個問題可能是錯誤的，反而應該要問倒底有多少極端份子已經滲入？而他們是否可控？又被哪一股勢力控制著？（這些問題需要另文討論）

簡單來說，美軍與盟軍撤出阿富汗，一方面攸關美國川普總統競選承諾，另一方面也代表著美國民主黨原有的「新絲路倡議（New Silk Road Initiative）」完全失敗；阿富汗絕對是一個錢坑，美國決定離開。

美國新絲路倡議始末

美國前國務卿希拉蕊2011年7月訪問印度清奈，在他的演說中，鼓吹「新絲路倡議」。這個倡議最後的版本是想要透過連結中亞與南亞，活絡阿富汗的經貿，以達到自給自足的長遠目標，讓美國可以抽身。但是自從提出後，美國政府並未真正將這個倡議化為具體的政策並執行。當共和黨取代民主黨政府，美國川普總統(President Trump)在2017年就任後，再也沒有提過這個政策構思。

一般咸認美國與中亞的關係可以分成三個階段：

第一階段是從蘇聯瓦解的1990年代到2001年的9-11恐怖攻擊事件，旨在爭奪能源。

美國快速承認中亞這些新興獨立國家，並且通過《支援俄羅斯與新興歐亞民主正體與市場開放法案》，美國國際開發署(USAID)也開始提供援助。當時美國與歐洲西方世界最關心的應該是中亞石油與天然氣的開採。在利益的驅動下，美國也願意與中亞各國發展安全、經貿、教育文化各方面的合作關係。美國當時對中亞在政治發展上其實沒有偏好，頂多就是模糊地推進民主化與自由市場的概念。

歐洲和美國共同1993年推動「歐洲-高加索亞洲交通走廊(TRACECA)」的宏大計畫，其實標誌著某種重啟新絲路地緣政治的構想，希望透過建立運輸和通訊的廊道，將中亞向外連結，但是這個計畫其實一直缺乏資金與有效協調。背後其實隱藏地緣政治戰略考量，一方面要避開伊朗與俄羅斯，同時另一方面又想將影響力擴張到中亞與高加索兩個區域。但是茲事體大，最後美並未全力將計劃付諸實踐。

第二階段是從2001年美國紐約與華盛頓遭到自殺性恐攻開始，跨歐亞的軍事補給線。

突然間，中亞在美國軍事戰略上的位階排序向上躍升，國防安全合作變成最優先考量。也因此需要在意識形態與民主化進程上，在中亞地區分辨「敵我友好」關係，以利推進阿富汗反恐戰事。美國和盟國在阿富汗急需可靠的中亞國家提供軍事基地，也開展出一條北方軍事運輸補給網絡（Northern Distribution Network），從歐洲經過前蘇聯地區、中亞國家、進入阿富汗。不僅需要向西連結高加索地區，也還向南延伸進入南亞的巴基斯坦與印度。

在2005 年，美國國務院成立「南亞與中亞事務辦公室」，自此美國官方的定義就把中亞與南亞事務互相連結。一方面是為美國從阿富汗撤軍做準備，另一方面希望確認印度作為盟友，在美國的協助下，從南邊向北拉動並活絡阿富汗與中亞地區的經貿發展。

第三階段的分段點源自2008年全球金融危機，美國決心從阿富汗撤軍，並開始善後安排。

同時俄羅斯在2008年攻擊喬治亞，影響中亞與亞賽拜然在黑海的石油出口。歐美世界意識到，原來俄羅斯還有能力、也有意願發動戰爭，維護自己的勢力範圍。面對金融危機，這些東歐到中亞的前蘇聯國家，不應該是歐美強權利益優先考慮的對象，鞭長莫及。因此，歐巴馬總統主張「重設」（Russian Reset）與俄羅斯的關係。

美國新絲路倡議原於九零年代，一路調整，從規劃中亞全方位政經改革、反恐戰軍事補給的需要，到最後希拉蕊作為阿富汗撤軍的善後安排，劃出南亞與中亞區域經貿整合倡議，提出四個支點，那就是：建立區域能源市場、促進貿易與交通、改善編京管理與通關效率、連繫企業與人民。但是這個構想所費不貲，全球金融危機爆發後，就淪於停頓的狀態，只有口水，沒有實際「行動」。

新絲路倡議夭折與美國向南的戰略退卻

美國視角的「區域」從中亞穿越阿富汗到南亞，這些國家並沒有意願成為一個經貿區域，彼此互相猜忌，那又怎麼可能輕易互通有無地進行人員來往與貿，不符現實。尤其美國一旦正式開始撤軍，整個由軍需拉動的區域經貿動能就會消失，根本不可能把軍事用途的北方補給網絡(NSD)，朝向促進經濟貿易的新絲路倡議(NSI)進行轉換。

俄羅斯與中國在蘇聯解體後，一直是中亞經貿的主要來往夥伴。俄羅斯在中亞發揮著關鍵的經濟作用，數以百萬計中亞移工進入俄羅斯打工，更不用說俄羅斯在政治體制、和語言文化上的影響。中國低價的民生工業產品大量流入，再從中亞進口天然資源，中國與中亞地區的雙邊的貿易流量已經在十多年前就超越俄羅斯。在實務上，美國政府並沒有規劃在中亞到南亞這個地區，要如何讓另外兩個區域強權，也就是俄羅斯和中國，來參與這個新絲路倡議。南亞的印度實際上並沒有能力拉動整個新絲路倡議的能量。

當美國川普總統接任後，新絲路倡議等於已經死亡，而且選擇了一個頗有爭議的做法，那就是採取了一種非常現實主義自利的策略，希望能與塔利班政權達到政治協議，然後就逕行宣布終戰與撤軍，等於完全不顧阿富汗國內治理發展的情況。

其實這樣的發展跡象在敘利亞與伊拉克的伊斯蘭國衰敗時，就已經出現徵兆。阿富汗重新變成伊斯蘭聖戰士的遷徙目的地，逐漸成為無政府狀態，美國只顧防衛幾個阿富汗重點城市與首都。新絲路倡議作為美國後冷戰時期針對中亞地區，同時兼顧解決阿富汗戰爭的大型地緣政經戰略論述，也就成為過眼雲煙，戰略向南轉進，取而代之的就是模糊空泛的印太戰略。美國等於退出中亞地區的治理，「拋棄」阿富汗，後撤到印度，以鞏固美國在亞太的政經軍利益，避免浪擲資源。

歐美強權挪用古代歷史「絲路」的詞彙，提出新絲路倡議，原本只是作為推廣一種民主自由與市場經濟的政經意識形態，希望填補前蘇聯瓦解在歐亞大陸上遺留下來的空虛。後來因為阿富汗反恐戰爭爆發，突然又夾雜軍事防衛與補給的需要。最後，全球金融危機爆發，美國政府不願或不能投入資源，這個區域建構的倡議也就胎死腹中，無助阿富汗撤軍善後的安排，更無法活絡中亞到南亞的區域經貿活動，成為紙上空談。阿富汗問題無法善後，美國印太戰略等於將防線後撤，權力空虛，使得阿富汗與周邊區域勢必定再度開始動盪。

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