【Yahoo論壇/毛治國】「蘇花改」的熱鬧與門道

毛治國前行政院院長
毛 治國
蘇花改仁水隧道。圖/中央社
蘇花改仁水隧道。圖/中央社

作者為國立交通大學榮譽教授、前行政院院長

蘇花改終於要通車了(編按:2020/1/6通車),這是說說它故事的好時機。

回想民國97年大選後的四月底,媒體透露本人內定接任交通部長;那時因為哈佛大學商學院剛把本人擔任中華電信董事長兩年半任期內,成功化解該公司民營化危機、完成組織轉型的故事寫成教學個案,邀請本人以故事主人翁身份,擔任個案首發課程(debut)現身說法的貴賓,所以本人出發往訪久違的波士頓。沒想到才下飛機,就收到在MIT唸書台灣留學生的邀約,說要跟我這個MIT畢業的學長談談「蘇花高」問題。後來他們非常鄭重地提醒我,不可隨便啟動這個工程。由於本人當年在交通部任公職的後期都以電信為主要任務,交通議題已經生疏,因此就立即去了解蘇花高的狀況。

結果發現:就在二週前的四月初,即將下任的經建會副主委跑去環保署開會,將立法院已經通過並開始發放第一期用地預算的蘇花高工程,宣布因為不符東部永續發展政策的精神,必須重做環評,硬生生把它打成懸案。這個潘朵拉盒子重新打開後,立即導致「給我蘇花高,其他免談」的建設派與「保護花東最後一塊淨土」的環保派,兩股力量再度重新集結,日子又回到過去20年來誰也說服不了誰的吵嚷局面。

於是這個被設局的難題也就成為本人交通部長任上待解的三大危機之一(其餘兩個是高鐵財務與ETC,後來都一一解決)。對於蘇花高問題,當時的交通部有兩個選擇:第一是依法行政繼續推動,因為立法院預算案等同準立法,不是一個行政官員一句話就可隨便推翻的。第二是考量當時也頗有一些社會賢達不支持蘇花高,因此思考本案是不是還有其他解法,來關上這個潘多拉盒子,避免社會無止無境衝突與內耗。後來在兩派人馬情緒激昂論辯音量中,本人聽到一個「請給我一條安全回家的路」的微弱聲音,豁然頓悟:這個訴求才是本案的真正核心!

任何公共政策的支撐都靠三條腿:經濟發展、環境保育、社會公平與安全。但我們過去把蘇花交通的改善,始終都只從經濟發展與環境保育兩個觀點來看問題而搞得不可開交,以致忽略了它更根本的社會公平與安全議題。因此本人就「重新定義」蘇花間的交通改善問題:它的目標不在發展花東經濟,目的是提升蘇花公路山區路段的抗災能力與行車安全;所以它工程設計的任務就是在達成社會公平與安全前提下,最大程度做好環境保育工作。

找到這個制高點後,整個蘇花交通改善問題就從「該不該做的原則問題」轉化爲「如何做的技術問題」;而交通部也就在這個新的問題定義下,將工程案重新定名為「蘇花公路山區路段改善工程」,簡稱「蘇花改」,並從此取得了話語的主導權,也創造了和建設與環保兩派理性溝通的基礎。

接下來,交通部花了一年時間設計「一條安全回家的路」,再用另外一年與關切本案的各種利害關係團體來來回回溝通,並根據他們提出的意見再三進行必要的修正;另也請環保署提前成立環評委員會進行兩次預審,以便委員們的意見可在正式環評前就能納入計畫完成修正。結果在執行程序的必要溝通與修正工夫都做到位的基礎上,使全案在啟動兩年後的環評大會上,一次就順利通過,也使蘇花改可在完全沒有任何懸念下開工。當時的環保署長沈世宏就曾親口對本人說:蘇花改的環評準備工作是模範生,可作為所有重大工程環評程序的典範。(按:民國99年梅姬颱風襲擊宜蘭花蓮帶來超強豪雨,使蘇花公路遭受空前重創,並發生一輛中型遊覽車跌落山崖的不幸事件;這一事件對蘇花改案的通過固然產生一定效應,但一般都認為蘇花改工程規劃在執行上所貫徹的程序正義,是它得以順利通過環評的決定性原因)。

值得順便一提的是:環保工作不能只是口惠,必須要用真心去實踐。例如,負責施工的公路局就走在環保團體要求的前面,在局長吳盟分領導下,主動引進全球最先進「碳足跡」管制技術,並在今(2019)年獲得國際組織頒獎肯定,成為公共工程領域的國際標竿。而本人在發現載運煉鋼用石灰石運往花蓮港的大貨車交通量,將佔未來蘇花改交通量的七成時,就立即商請當時的中鋼董事長鄒若齊自備礦石車箱,再責成鐵路局幫忙修築貨運軌道,將公路運輸改為鐵路運輸通往花蓮港,來確保蘇花改工程的效益與交通安全。

蘇花改通車了,為了確保交通安全與順暢,它將來可能仍會有繼續改善的必要,但相關的空間已都預留在那裡了。

今天來講這個故事,主要是在大家所知道的熱鬧之外,分享當時解決這個難題一些不為人知的門道細節。本人始終相信「理在事中」:解決問題的道理就隱藏在問題之中,就看你能不能參透它。歸納蘇花改個案中的通案性法則(門道)有以下二點:

(1) 回歸公共政策目標的原點,找到被人忽略的「社會公平與安全」面向來重新定義問題,並用它做支點使解題上產生「用勢不用力」的槓桿效應。

(2) 執行工作是一種「變革工程」,除了工程設計藍圖外,還要搭配施工的臨床方法,在本案中就是與利害團體的徹底溝通,這是講究「程序正義」的工作,用變革術語說這稱為「解凍」;這個工作不做到位,就勉強用行政力量硬幹,在民主社會必然引發反彈與各種後遺症,從政府治理的角度是不及格的。

本人對學生與過去的工作同仁都會提醒:「決策有看法、執行講方法」是檢驗專業經理人(公務員也應以此自許)能力的重要標準;而對組織領導人來說,則要懂得「領導給對方向、組織出力量達成」的基本訣竅。藉著蘇花改的故事,把這些心得與大家分享。

●本文經作者同意轉載至Yahoo論壇,原文出處:毛治國的Medium

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