【專訪交通部長】林佳龍開5藥方翻轉台鐵,專家怎麼看?

交通部長林佳龍
交通部長林佳龍

文/嚴文廷、攝影/蘇威銘、共同採訪/林雨佑 楊惠君

經過半年多的任期,林佳龍首項被檢驗的指標仍是普悠瑪事故後的台鐵整頓進度。他接受《報導者》專訪時直指,普悠瑪翻覆意外是「系統殺人」,事故後行政院級版台鐵總體檢報告遲未公布,也覺不解。他認為,台鐵制度封閉宛如迷宮,若要轉型成功,強而有力的中央支持是必要條件,「組織改造若不是最上位者有決心,最後都失敗。」

普悠瑪事故即將屆滿一週年,造成18死267傷的傷痛結痂未癒,今年初臨危受命接任交通部長的林佳龍,除了負責事故善後,更大的挑戰是改造千瘡百孔的台鐵。擔任台中巿長任內,林佳龍將推動山手線、捷運藍綠線、串聯三環公路網視為政績,主打「智慧交通」;入主交通部後,亦多次提及,自己「不是交通幫」,推動改革更沒有包袱。

林佳龍開出多項處方期待「政院支持」,更積極爭取「中央政府前瞻基礎建設計畫第2 期特別預算」發展台灣鐵路路網完備及軌道產業化,從「留住人才」、「活化資產」、「整合產官學」等方向著手,已陸續向行政院提出增加台鐵員工生活津貼、成立「台灣鐵道技術研究及驗證中心」、組成國內鐵道產業聯盟「R-team」國家隊等計畫。並抛出以「北宜高鐵」取代「北宜直鐵」打通東部運輸瓶頸、讓票價合理化等構想。

《報導者》由專訪中整理出林佳龍提出的5大台鐵改革處方,並採訪相關領域學者專家為讀者一一檢視、剖析。以下為林佳龍的第一人稱表述。

處方1
解套負債包袱:成立台鐵資產開發中心

普悠瑪事故讓社會痛心,政府痛定思痛要改革,當時成立兩小組,一是行政調查小組釐清問題,找到責任;另一個是台鐵總體檢小組,這當然是需要完整把台鐵長期的問題整頓跟解決,因為台鐵是個組織,反映組織兩個問題,一個是組織文化、一個是組織系統整合,而台鐵這兩個層面都有問題。行政院兩個小組報告都有找到問題,但「見樹不一定見林」,列很多要點,歸納出144項台鐵短、中、長期要改善的問題,一條條去改當然是需要,但若不從系統重新建構,是無法解決問題。

台鐵完整體檢報告完成後,我馬上建議應成立「台鐵改革推動小組」、放在行政院裡面,這樣才真的能把體檢出的144項全面落實,從管控到跨部會合作,不然又回到原點。但目前還沒有正式成立。

作為交通部長,我做我該做的事情,但包括財務計畫的問題,這一定是要行政院整體、要總統領導力。我自己長年在做組織研究,從國安會、府院黨團到地方首長,我很清楚,組織改造要有清楚願景藍圖跟計畫,要轉型成功,強而有力的中央支持是成功的必要條件,組織改造若不是最上位者有決心,最後都失敗,府院的認識跟支持是成敗的關鍵。

其實,台鐵的財務並不是問題,台鐵資產很多、也大於負債。今年(2019)3月台鐵成立「台鐵資產開發中心」,發現台鐵現在有價值的資產,單單是配合鐵路立體化的TOD(大眾運輸導向發展),場站開發配合都市計畫修改,就可以至少有1,000億元的收入。錢不是萬能,沒有錢卻萬萬不能,改革台鐵涉及到很多薪資制度,如果光靠交通部找錢,這樣無法解決系統性問題。

台鐵在台灣未來的重要性不會消失,仍相當大競爭力,它每一天有60多萬人次搭乘,連假甚至每天有70、80 萬人以上,是它的競爭優勢。

台鐵資產開發中心和地方政府去談,像台中鐵道文化園區,本來大家都反對,現在委外有32億元收入,這就是很好的例子。配合都市再生,新竹也在做,桃園前後站也有這條件,彰化、嘉義、宜蘭經過一些修改,可以回饋土地價值,車站周邊容積就會增加,配合周邊好好規劃,都市計畫調整,這樣就有財務收入。

不過,資產開發中心裡面確實也有很多《鐵路法》必須修改、有很多鬆綁和創新的地方,需要行政院、甚至有些需要立法院修法。

BOX 【專家解析】台鐵資產開發中心只能短期止血

中山大學財務管理學系特聘教授張玉山:中山大學財務管理學系特聘教授張玉山:從財務的觀點來看,台鐵缺的是現金,多數資產都是土地或建物,而且都是車站附近的精華土地卻低階使用,無法發揮真正產值。成立資產開發中心後,或許能稍微提高土地或建物的收益,增加本業以外的收入,但台鐵局的本質是一個公用事業,各項營業行為受到高度的管制,無法徹底解決台鐵財務長期虧損及營運亂象。


如果想要徹底改革台鐵,還是要執政者下定決心,進行結構性的調整,就像是年金改革一樣,遭遇各種困難也義無反顧勇往直前。只是在大選將屆的時刻,我想現在還不是適當時機,可能要等到問題急迫到不得不處理時,才會有改革的機會。

處方2
人才流失止血:為員工加薪

台鐵不是公務系統,要轉型到一個有競爭力企業之後,誘因機制要具備,所以我們仔細計算台鐵現有的獎金跟福利,除了增加員額外,讓台鐵的年輕員工薪資提高,因此我主張至少比照公務機關有生活津貼。(台鐵副局長馮輝昇補充:台鐵高員級待遇比公務員高考低,主管待遇也比較低,制度上會變成不鼓勵員工升遷。)

我上任後對於普悠瑪事故的懲處,重新啟動行政責任調查,而且不只行政調查,還有責任調查,3個局長全都加重處分,就是凸顯官位愈大、責任愈大。在刑事責任上,尊重司法調查,但我想改變台鐵這個得過且過的文化

人的問題,得要有誘因、權責要對應,愈辛苦、風險愈高,相對薪資福利就要比較高,這是原則性。台鐵制度很獨特,是資位制(註:交通事業資位制為專門適用交通人員的人事制度,資深人員薪資雖然較一般公務人員適用的「簡薦委制」為高,但新進人員起薪則較其他公務機關差,轉到其他公務單位時,年資也無法併計。且結婚津貼、子女教育津貼都較其他單位低),我們就他生活津貼部分,包括結婚、生育、喪葬、子女教育,比照公務體系,日前已經將提案送到行政院。

我與人事單位研究過,雖然台鐵採用資位制,但比照公務體系給予生活津貼在行政規章上可行,不需要透過修法。多數會生小孩與子女教育問題都是40歲以下年輕員工,希望透過生活津貼提升,直接對台鐵年輕同仁有所幫助(註:《報導者》向台鐵取得林佳龍提及的「交通部改善台鐵福利方案」,其中,生活津貼主要分成結婚、生育、喪葬與子女教育。結婚與生育給予本俸2個月的補助,以剛進入台鐵的佐級、員級、高員級來計算,2個月的本俸介於36,670元至51,000元之間。父母配偶死亡補助5個月、子女死亡補助3個月。子女教育補助以學期計算,國立大學補助13,600元、私立大學補助35,800元)。之前補了2,818名新進員工,經過受訓目前留職率滿高的,希望能將訓練好的人留下來。

BOX 【專家解析】期待政院儘速通過津貼調升案

台鐵企業工會理事長張文正:台鐵被列為事業單位,長期虧損成了原罪,新考進來的員工也是經過公務員考試,卻因此沒有生活津貼,矮別人一截,造成年輕員工無心留在鐵路事業努力,忙著準備考試想要再考上高普考,生活津貼比照公務員後,相信對於留下年輕人有很大幫助。


今年3月與部長座談時提出建言,原本由台鐵局提出的版本竟然把約聘僱排除,站在工會立場不能接受差別待遇,否則將會引起很大的內部反彈。再次找交通部次長王國材溝通後,最後送到行政院的版本是完全比照公務人員,而且沒有正職與約聘僱的分別,也同時向交通部表達強烈,希望9月底前能在行政院通過,儘早讓員工子女開學後能盡快收到補助。

處方3
發展鐵道產業:成立「R-team」打造台灣隊

台鐵現況是穿衣服、改衣服,一定是漸進式改革,但要很清楚改革藍圖是什麼?這要與台鐵好好溝通、引導。台鐵像是個迷宮,問題多到不勝枚舉,我到立法院備詢,一下是備料有問題、一下是SOP有問題。我認為要有全面性的解決方式,其一是智慧交通(smart transportation 或smart mobility),現在又是5G時代,現在發展趨勢下,要做典範的轉移,這過程要朝一個跨越式的變革。

第二個就是鐵道產業發展。我們以前受制於人,零組件、備料要用舊的,還要更貴。最近高鐵做得很好,高鐵要使用的漆料很特別,過去也受制於日本廠商,現在已扶植台灣本地的廠商,價錢大概便宜了1、2成。

鐵道技術的所有認證、相關產業鏈,必須要國產化,由在地提供。台灣科技能力不差,製造能力也頂尖,高鐵做到,捷運、鐵路也可以,我們可以找中科院、工研院以及中鋼合作。

因此我把鐵道產業鏈整合、推動「R-team」,組成一個「台灣隊」,已經開過論壇,現在士氣很高,把相關業者都找來。不是只有找法人機構,例如台灣京三公司,以前我當台中市長的時候它在潭子做很多零件,也很願意加入「R-team」。有產業做後盾,台鐵才不會一直受制於採購對象。

「R-team」就是要打國家隊,我們不是只有國內市場,國外市場也可以開發。軌道運輸就是一個安全有效率又比較環保綠色的交通,台灣有鐵道已經100多年,有了軌道就會繼續使用,這是一個龐大的市場,但產業界要不要投資?要不要生產?有不確定性,就不敢投入。現在前瞻計畫要投資這麼多的軌道建設,沒把產業帶起來太可惜。

所以也要成立「台灣鐵道技術研究及驗證中心」,把所有跟鐵道有關的技術人才集中起來,去盤點政府機關、法人或民間做的事情不要重疊。高鐵連椅子都是日本原廠,曾有台灣業者想做,要求都符合日本標準後,就可以國產化,台灣這能力絕對沒問題。

台鐵備料看起來洋洋灑灑很多,但不能用啊!真正缺的東西要買很貴,這不是執行面的問題,是政策面。過去可能流於空泛口號,而沒有具體措施讓它國產化。行政院有跨部會鐵道產業會報,我上任前開過3次會,發現會議有規定自製率提高多少、未來採購要70%自製率,但卻只有5~10%,變成開會歸開會,執行歸執行,完全沒有整合。

廠商不清楚政策目標,更不清楚投資後未來會不會有需求,所以躊躇不前。舉例來說,高鐵電車線、轉轍器、維修車和我剛講的漆料,台灣連飛機都能做,那做火車有什麼問題?中科院、工研院還有很多法人研究機構都有能力,形成產業聚落,上中下游,不只生產製造,甚至很多加值服務都進來,強調車聯網,交通事業會很多商機。

行政院科技政委或是相關部會,像經濟部,科技部,都還滿支持,我們請他們一起來,交通部有個交通科技產業會報,放在行政院科技會報下面,有設置要點,把跟交通部業務比較有關的,都拉在一起。

BOX 【專家解析】呼籲多年,一條龍的鐵研中心應速落實

中央警察大學交通管理系兼任副教授李克聰:成立鐵研中心是好的方向,可以整合不同軌道系統,包括高鐵、台鐵、捷運,整合在一起對於採購很有幫助。透過鐵研中心,更可推動零件自製,以前都沒有有效整合,對於購車的規劃、採購等等,往往受制於國外廠商。


過去一直都有成立鐵研中心的呼聲,如果能由鐵研中心做比較完整透徹的研究,將採購維修分成不同階段,一條龍式的協助國內鐵道產業,這是好的方向。但目前還在立法的階段,什麼時候通過?以及未來成立的相關時間表都要趕快出來。

處方4
打造環島路網:研議北宜高鐵

台灣發展到今天,需要做環島交通網,把鐵路網跟公路網串聯。過去西部高鐵高速公路,東、西兩個世界,環島化交通是打造台灣的一日生活圈和生命共同體,我講過「西高鐵、東快鐵」,或是環島公路蘇花改、南迴、南橫到西濱快速道路,希望將交通網串聯起來。

當初東部鐵路採購普悠瑪列車,載運量卻沒有增加,那時政策是要速度快?還是要運量多?如果早一點雙軌電氣化,一般自強號慢一點,但運量就會多。雖然有點事後諸葛,但顯然當時決策者沒有正確的政策,很多採購就會引發質疑,從頭採購,到試車、驗車,導致現在要跟日商求償(註:台鐵對於日商提供的維修保養手冊,用詞不一致導致解讀有誤,以及日商坦承遠端監控未連線是疏失,將對日商提告求償,並先扣住4.2億元的保固保證金)。

普悠瑪採購案現已於司法偵辦中,我們尊重。但事後來看,花東地區採購普悠瑪而不是太魯閣,存在兩個問題,一是花東鐵道彎道多(意即不合適傾斜式列車);另外,傾斜式列車有兩種,太魯閣是機械式、普悠瑪則是空氣壓縮式,空氣壓縮會吸塵土枝葉堵塞、效率降低,現在來看,太魯閣比較適合宜蘭線,普悠瑪就比較不適合。

至於,打造東部一日生活圈,過去提出北宜直鐵(註:原一方案是直接穿過翡翠水庫集水區,原二方案是南港先至雙溪再往宜蘭,避開翡翠水庫集水區),我當部長後出現新的想法,如果繞過翡翠水庫集水區的路線直接做北宜高鐵,速度更快,15分鐘就可以到,鐵道局已經在做初步評估,這也可能是選項之一。

(台鐵副局長馮輝昇補充:目前台鐵宜蘭線時間是67分鐘,而北宜直鐵方案一(註:從台鐵南港站直接往南,切過翡翠水庫集水區到頭城,全長36公里,自強號37分鐘,經費476億元),自強號37分鐘。若避開集水區,去走原方案二(註:從南港站直接往東到雙溪站,直接往南到大溪接到頭城,全長53公里,自強號約47分鐘,經費553億元),自強號也要47分鐘。我們想說方案二的路線走高鐵,就只要15分鐘而已,正在研究中。)

目前高鐵營運到南港,但其實有預留出去汐止跟宜蘭的軌道空間,反而沒有拆遷問題。走原本直鐵有兩問題,一是拆遷區域比較大,另一個就是瓶頸路段的軌道排擠,軌道還是兩軌無法再增加,運量就會受限,同樣塞在那裡。反觀高鐵直接就出去,跟台鐵捷運不會塞在一起。

初步評估經費大概也是500億元,跟直鐵差不了多少,新路線節省拆遷費用,但詳細都要尊重鐵道局評估,但有這個選項不要排除。

BOX 【專家解析】北宜高鐵效益不大

地球公民基金會副執行長蔡中岳:東部交通問題必須拆開來看,宜蘭的問題是如何舒緩雪隧車潮,讓宜蘭人回家更方便;花蓮、台東則是如何解決返鄉一票難求的問題。若高鐵開到宜蘭,在運輸量(台北到宜蘭)上或許有提升的空間,但仍須面對如何轉乘(台北到花東的旅客仍需在宜蘭轉乘台鐵或公路)和宜蘭市區大眾運輸不夠便利的問題。在上述問題無法有效解決下,再加上明年初蘇花改全線通車,旅客可能還是會傾向自己開車,那高鐵帶來的交通效益就不大。


環境考量上,就算不直接經過翡翠水庫的集水區,軌道也不像公路(雪隧)汽機車會帶來較多的空氣汙染,但整個雪山山脈就像是個藏有無數水脈的大水庫,現行的科技還無法精準地探測並避開這些流動的水脈,環評要通過難度仍很高。如果高鐵開到宜蘭,都無法確定能明顯改善舒緩雪隧車潮和一票難求的問題,那去犧牲水脈水資源,就顯得非常不划算。

處方5
活化台鐵經營:票價合理化方案

台鐵動起來還是要由上而下,要有願景,剩下就是支持。改革常常會變成「零和遊戲」,如果有清楚目標,一切好說;如果沒有目標,可能會懷疑你要裁併,它就會反彈。

台鐵組織是否要公司化?是很多學者專家的盲點。台鐵角色跟定位是什麼,要先釐清。桃機(桃園機場股份有限公司)也已經公司化,但出現很多問題,例如它與民航局的關係,有很多配套沒有做。台鐵如果未來目標清楚,要變成有效率、有競爭力、提供高品質服務的公司,很多事情要先處理好。我認為「台鐵民營化」不是現在就要去抉擇,現在應該先讓它企業化,要有好的企業經營裡面,大家努力賺錢可以大家分,就會動起來了。

先讓台鐵有比較好的財務,台鐵承擔偏鄉弱勢疏運,政府應該把這部分的虧損刪掉(註:《台鐵局總體檢報告》中顯示,2017年服務性的小站共計23站,虧損金額達1.7億元,服務性的路線包括支線以及南迴鐵路虧損4.9億元)。很多服務性的路線一直增加,這要刪掉這些路線造成的虧損,對台鐵才公平。內部台鐵很多建設包括購車都是政府另外有預算,也不能視為當然,隨便民營化,像高鐵要自己花錢買車,這是一個大眾運輸,購車費很貴。

台灣很小,將台鐵切成很多段民營化,光協調問題就很難解決。台灣不像是日本或是歐洲,地域那麼大。改革台鐵,要整個一起改,薪資結構也要反映票價,扣掉小站支出、購車問題之外,票價有沒有調整空間?我是支持(票價)調整,但必須要有配套;假設沒有改革計畫,賺的錢放到口袋裡,社會也不會支持。社會要的是好的服務,第四代票務系統上路後,就讓大家感覺台鐵真的有點不一樣。這個票務系統是我們的挑戰、也是契機,現在可以用信用卡退票,未來各種服務會慢慢形成,像加值化、與行動支付結合等。

台鐵要讓大家覺得服務品質提升,以鐵道研究認證中心成立推動產業、智慧交通提升好的服務,最後就是票價差異化,短中長程票價應該不一樣,觀光火車費率鬆綁,找到對一般通勤族可以負擔的票價,當乘客得到更多服務,就會願意支持票價調整。

坐捷運跟火車路線一樣,票價卻差很多(註:同樣從台北車站到板橋站,台北捷運全票25元,行車時間約12分鐘;台鐵區間車全票15元,行車時間約8分鐘;自強號全票23元,行車時間約8分鐘),相信很多人也會覺得不合理。最後的票價調整是要走的路,只是必須要有段時間,讓台鐵這些新的計畫贏得內部員工跟外部消費者支持。

BOX 【專家解析】票價宜採距離遞減制

《鐵道情報》總編輯古庭維:台鐵票價超過20年沒調整,平心而論對台鐵很不公平。如果以捷運的票價當參考,確實台鐵短程票價太便宜,建議應改為距離遞減制:短程費率比較高,搭愈遠愈便宜。至於短程該漲多少?台鐵可以提出,各方專家學者都可以來提供意見,討論出一個大家都能接受的公式。

台鐵過去也自我束縛,即使每年虧損也不敢輕易提出票價調整方案,導致整個票箱收入嚴重失衡。交通部長敢在選舉前拋出這個議題,覺得他還滿勇敢的,但如果要理性討論票價,可能等大選結束、激情過後再來做會比較合適。


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