【體制篇】台鐵財務失速列車:1人當2人用,每天一開門就賠400萬

車站等車人潮,攝影:蘇威銘
車站等車人潮,攝影:蘇威銘

文/林雨佑、攝影/蘇威銘、林雨佑、曾原信、設計/黃禹禎、共同採訪/ 嚴文廷、楊惠君

沒錢又沒人,三項解方能突圍嗎?

2018年普悠瑪18死事故後,行政院《台鐵局總體檢報告》診斷出台鐵多達144項改善事項,所有專家幾乎一致認為,台鐵根本的沉痾還是在「體制」。台鐵已負債1,300億元,現在每天一發車就賠近400萬元;百年老店囿於國營機構的限制,薪資沒空間、常態過勞,覓人才無誘因,員工大退休潮又即將來襲。

沒錢,得向國庫伸手;沒人,可能縮減配置,鐵道運輸發展和安全維護靠什麼把關?這就是台鐵面臨的窘境。台鐵財務的失速列車已駛到危崖邊緣,專家提出公司化、企業化、漲票價等建議,但體檢報告上,體制革新的「公司化」選項被大筆刪去;交通部期待以企業化「漸進式」式調整體質,是否救得了病入膏肓的台鐵?


深夜,台鐵末班車收班後,宜蘭線某段仍燈火通明,數十名台鐵工務人員戴著頭燈、持手電筒、攜大鐵鎚進行軌道維護工作。他們得趕在首班車發車的黎明破曉前4、5個小時內,完成更換鐵軌的工程。

這是明輝(化名)在台鐵工作5年來的日常。大夜班除了晝夜顛倒、影響生理時鐘外,作業照明不足、挑戰大,但更高的風險是缺乏人力,讓安全維護打折。「我們作業前都要做電車線的『接地(註:夜間進行軌道維護時,雖然電車線高壓電斷電,但仍有殘餘、可能致命的電壓,為了人員安全,必須進行電車線高壓接地、斷電封鎖作業)』,按照標準規範,『接地』要兩個人做才安全,但因為人不夠,實際上幾乎都只有一個人在接地,」德輝無奈地說。


台鐵日常:缺人、設備老,安全做半套

台鐵工務人員正在進行軌道維護工作。(攝影/林雨佑)
台鐵工務人員正在進行軌道維護工作。(攝影/林雨佑)


工務人員有時得在白天列車行駛時進行徒步巡軌任務,按照標準程序,軌道前後兩端應該要各配置一名瞭望員,隨時觀察現場情況,避免列車突然駛來的危急情況。但德輝對我們透露,「只有督導來的時候才會有(瞭望員),平常時候主管覺得你都已經有無線電了,幹嘛還要在那邊閒閒沒事(當瞭望員)。」

長期缺乏人力已讓工作風險大增,設備老舊再讓工作危險加一級,連手持無線電,也常需要2、3人共用一台,三不五時還會遇上電池失效或沒電,「因為充電座數量也不夠。」有幾次,德輝巡軌到一半才發現無線電訊號燈無聲無息亮了紅燈(代表沒訊號),讓他嚇了一身冷汗,這代表萬一有列車駛來,可能聽不到無線電呼喊而發生事故,「只能『不要太認真工作』,隨時注意四周安全。」德輝的描述令人目瞪口呆。

更讓人驚嚇的是,台鐵無線電訊號覆蓋率竟有很多「斷線地段」,常跑宜蘭段的司機員小銘(化名)直指,在宜蘭段百福、中里就常遇到車上台無線電斷訊幾秒才恢復正常的情況;有時候在列車車廂中的車掌要用手持無線電呼喊司機員開車都會沒訊號,需要往前走幾個車廂才能正常通訊。

這不是小銘個人的經驗。《報導者》獨家取得的行政院《台鐵局總體檢報告》內容直指,台鐵全台主線有7處、長2,895公尺訊號會斷訊,建議台鐵應該增設無線電轉播站提升覆蓋率,同時加強訊號量測頻率並汰換老舊無線電。這7處斷訊路段集中在彰化和高雄;工務和司機員所反映的宜蘭段未入列,顯見實質斷訊的區段恐比調查報告數據更多。(了解更多《台鐵局總體檢報告》獨家揭露內容,請看〈【體檢篇】重現被消失的行政院報告,揭露台鐵殖民化危機〉)

無線電訊號不佳會有什麼影響?平常斷訊幾秒或許只要再重複講一次話就好,但若在緊急時刻斷訊,再加上工務人員巡軌時肩負安全責任的的瞭望員機制形同虛設,很有可能發生列車駛來卻未注意到而導致嚴重人身事故。

一名台鐵體檢小組專家也點出台鐵資訊化的落後。他指出,台鐵列車裝有「列車監視控制系統」(Train Control Monitor System,簡稱TCMS),作為記錄和傳輸列車行車資訊用途,但因為台鐵的網路頻寬不夠,必須等列車跑完一整天入車庫後,才能由機務人員手動下載TCMS的資料。專家表示,台鐵全台軌道土地就是台鐵重要資產,可以在軌道下方鋪設光纖,除了增加自用的頻寬外更可能出租獲利,「台鐵如果是好公司,光纖就能賺很多錢。」

但連有辦法開發的利益,都變成安全死角,不只是犧牲台鐵自家人的權益、更形成全民安全隱憂。台鐵「差不多文化」的形成,背後兩大陳年宿疾在「錢不夠、人也少」;而且錢坑和人坑,也愈滾愈大。

兩大沉痾
沉痾1:福利差又過勞,台鐵員工留不住

台鐵歷史有137年,班次愈來愈多、列車愈跑愈快、載客量愈來愈大。根據《台鐵局總體檢報告》,人力高峰在1976年的23,678名員工後,逐年下降,當年平均每天382,603人次旅客;到了去年(2018),平均每天服務633,611人次旅客,員工卻腰斬到14,502人。截至2018年11月,總缺額達1,950人。

簡單來說,40年前每名台鐵員工每天服務約16人次旅客,40年後的今天卻要服務44人次,相差近3倍。

在看似和樂大家庭的表象下,台鐵事實上正面臨人才流失的危機。(攝影/曾原信)
在看似和樂大家庭的表象下,台鐵事實上正面臨人才流失的危機。(攝影/曾原信)

台鐵產業工會祕書蕭農瑀表示,有老員工轉述,16年前桃園站有100名員工,現在只剩60人,人力吃緊到,正常休假都很困難,種種嚴苛勞動現況迫使台鐵產業工會在2017年過年期間發起「依法休假」行動,爭取勞工休假權並要求調整排班制度。

人力老化和斷層是更大的問題。台鐵曾在1997~2007年停招特考,台鐵內外部的人都認為,這10年的空窗對仰賴「師徒制」訓練人員的台鐵,在維修技術、品質安全、甚至零件研發都是致命傷,讓台鐵發展停滯、甚至倒退嚕。

《台鐵局總體檢報告》中揭露,台鐵40歲以上員工有58%;服務年資不到5年的新人就有約32%,服務年資10~20年的中階主力人數極少,僅占約15%。報告中即預估,未來10年內將會浮現一批潛在退休潮,屆時組織經驗傳承、營運安全、服務品質可能出現更大斷裂。

現年37歲的台鐵產業工會監事張育豪從郵差換跑道當列車長,他描述,當郵差新手時,每天早上5點到郵局整理信件,早上7點開始送信、晚上8點才下班,每天工時超過15小時,「除了日曬雨淋外,還曾經被狗咬到去打破傷風。」送信送得累,7年前,張育豪考上台鐵,本以為比較輕鬆,沒想到三班制讓他更累,休假時間更不正常。而近幾年來,中華郵政的待遇改善很多,去年調薪3~5%,今年也預計調薪1~3%,還禁止7點上班前提早整理信件,下午4點半就算信件還沒送完也可以準時下班。

反觀台鐵,是目前唯一不是採用「簡薦委制」(註:指公務員官等由高至低分簡任、薦任和委任,《公務人員任用法》規定,「公務人員依官等及職等任用之。官等分委任、薦任、簡任。職等分第一至第十四職等,以第十四職等為最高職等。委任為第一至第五職等;薦任為第六至第九職等;簡任為第十至第十四職等。」 )的公務機關,福利差一截,郵局年終4.2月起跳、台鐵只有1.5個月,「郵局員工的子女,從小學到大學學費幾乎全額補助,台鐵一年就只有2,000塊。」不過,最讓張育豪後悔的是,「我沒想到,現在我是一年365天,每天都需要出現在車站⋯⋯再叫我選的話,我應該會留在郵局,郵差雖然辛苦,但至少週末可以陪家人。」

《台鐵局總體檢報告》中更指出,歷年來鐵路特考的土木建築工程人力因與高普考重榜,「報到率皆為0%。」但高普考來的土建人力報到率平均也只有60%,又以花東地區最吃緊,報到的新進人員,遷調年限屆滿後,因台鐵局之工程人員待遇制度相較其他行政機關偏低,亦紛紛請調至他機關。

台鐵局副局長馮輝昇也為同仁抱屈。「其他公務單位光結婚津貼就有2個月薪水,台鐵確實不少年輕人結婚、但不登記,一直等機會外調,外調後結婚津貼、小孩教育補助多,才去登記結婚。這群人都是台鐵青壯族,外流很嚴重。」

「年輕人都想何時可以離開,老人都想何時可以退休,這就是台鐵現況,」台鐵體檢小組委員、桃園機場公司總經理林祥生直言。

目前台鐵共缺額1,950名,行政院雖已同意增額2,818人,但依國家考試流程、受訓練就大約需1年,台鐵局員訓中心容量也不足、需分梯報到訓練,都讓人力空真空問題不易短期解決。

沉痾2:財務包袱重,負債千億、利息1年就8億

為什麼年輕人留不下來?因為這是沒有績效的賠錢單位。

《台鐵局總體檢報告》顯示,台鐵運輸本業持續虧損,10年前一個年度就可虧掉近百億元,即便逐年改善,靠著資產活化、賣便當、文創、合作經營及其他業務獲利2、30億元,但整體仍在賠錢,2017年度就虧30億元,被坊間戲稱「鐵路是副業,賣便當才是台鐵本業」。

一般公司會將負債比率(註:公式:負債總額除以全部資產)50%定為警戒線,若大於警戒線,則代表公司的負債已大於公司的淨值,倒閉風險高。然而,《台鐵局總體檢報告》中指出,台鐵2017年負債比率達49.68%,逼近危險邊緣;2018年台鐵累積虧損約1,300億元,如果現況不作調整,台鐵預估,在2028年累積虧損將會達到1,879億元左右,光賣便當救不了台鐵。

又因為員工極度老化,人事成本還在逐年飆升,更讓負債雪上加霜。計算台鐵局已退休人員及1999年舊制退撫金資深員工的應付退休金,1978~2017年共支付了1,336億退撫金。台鐵估計,每年就要支付40億元退撫金,未來還需支付約800億元。因為付不出退撫金,台鐵每年都要得向銀行借錢,光是利息,每年就要付掉約8億元(註:台鐵2009年至2018年退撫金債務利息共為83.6億元,平均每年退撫金債務利息為8.36億元)。

根據報告,台鐵10年前(2009)年度虧損115億元,這幾年營運雖稍有起色,但2017年仍虧損14億元,平均每一天開門營運就虧損384萬元。若排除賣便當等其他收入,光計算運輸本業虧損30億元,平均每天一發車就虧損高達821萬元,相當於每開一班列車,就賠8,219元。(註:台鐵每日平均約發出970班列車)



台鐵龐大的債務主要來自於組織定位不明、票價費率受到管制、歷史財務包袱與政策性負擔、硬體設備維護以及立體化建設主因。但車站建設、車輛維修還不是大問題,主要的關卡在債務太大、資深員工退撫成本太高,而票價又動彈不得,財務黑洞持續擴大。

《台鐵局總體檢報告》指出,台鐵因兼具國營事業定位、公用事業責任、機關組織形式之數種相異之身分,肩負公共運輸服務性質及企業盈虧責任,數年來定位矛盾,加上營運彈性不足 ,呈現收入與負擔明顯不對等,而經營出現困難,也讓服務品質難以確保。

如何斷開台鐵負債鎖鏈,才能讓台鐵「重生」?這被專家認為是普悠瑪翻覆事件後,首次行政院級的台鐵總體檢真正應該達到的目標。


三項解方
解方1:仿北捷「車路分離」模式

台鐵國營組織體制如同緊箍咒。鬆開這道體制緊箍咒,是專家一致的看法,但解咒的方子,各有不同。

「台鐵組織型態要走向政府興建、民間營運,」台鐵體檢小組委員、銘傳大學都市規畫與防災學系副教授馬士元指出,「車路分離」(註:車路分離為民營化的方式之一,指將鐵路劃分為經營權和擁有權,政府持有擁有權,承擔設施維護的責任,民間公司則持有經營權,專職負責經營、創造營收)是現在國內外常見的模式,不論日本新幹線、台北捷運、新北輕軌都是如此。

體檢小組也建議,台鐵可以參考台北捷運局負責建設投資、台北捷運公司負責營運的模式「北捷模式」,在財務及績效評估上採建設與營運分開處理之原則。「車路分離」優點在於「權責明確」,營運部門需要為自己的營運績效負責;結構重組也較符合社會期待,未來在配套立法時如人員進用機制、票價調整機制、資產活化機制,都能爭取較佳的條件;人員、資產、營運的經營上也會更有彈性。

此外,要讓台鐵打消上千億負債,最大開源的方式是活化土地資產。台鐵可謂是「大地主」,固定資產比率(註:指固定資產與資產總額之比。比率愈低,閒置資金愈少、資金運用愈佳)高達60%,但儘管台鐵在日治時期繼承大批土地,現值不斐,不過,這些土地屬於鐵路用地,現行《鐵路法》尚無土地開發方式與機制。

「鐵路用地改編後才能做商業區等,這需要內政部、國產署等跨部門處理,絕對不是台鐵自己能解決的,」馬士元也舉例,台鐵原本想針對台北機廠做數百億的聯合開發,去解決財務黑洞問題,但台鐵都是考進去的公務員,沒有人有土地開發的專業。後來,機廠又被認定成古蹟做全區文資保存,這筆土地資產就凍結在這裡。

馬士元建議,台鐵應該成立專責土地開發單位,才有可能處理龐大資產。不過,問題又回到台鐵人員編組的限制,根本沒有辦法招募土地開發的專才。

台鐵運、工、機、電等車路單位占了全體員工人數91.79%,負責企業營運、策略規劃的人力也只占0.84%,更不用說其他專才。

編制鬆綁或資產開發,在目前國營機構限制下,台鐵都沒辦法做到。

解方2:轉型公司化、企業化

多年來台鐵的轉型問題持續被討論,而公司化、企業化,可能成為台鐵轉型的解方。(攝影/曾原信)
多年來台鐵的轉型問題持續被討論,而公司化、企業化,可能成為台鐵轉型的解方。(攝影/曾原信)

「我任內最可惜的事情是沒讓台鐵公司化,」前交通部長賀陳旦接受《報導者》訪問時這樣感嘆。

交通部旗下有郵政、機場、港務、電信、鐵路等事業單位,其中唯一還沒公司化或民營化的單位就只剩下台鐵。多年來台鐵轉型問題持續被提出討論。

2003年陳水扁總統任內,即曾提出台鐵公司化方案,引發當時台鐵企業工會極力反彈甚至揚言打算發動「春節大罷工」,最後被迫停擺。

賀陳旦直指,台鐵現在問題相當多,包括人力缺額和斷層大、訓練不足、服務品質效率低弱、龐大土地資產無法活化利用、採購弊端、維修管理和資訊系統落伍等,「受到《政府採購法》的限制,台鐵從寫規格到招標可能要3年,到完成又要3年⋯⋯;用人標準沒放寬,從缺額到正式招一個人進來,可能要2年。」賀陳旦認為,這些問題如果沒有透過公司化去做組織大幅度調整,台鐵沒有改變的契機。

但台鐵兩大工會──企業工會和台鐵產業工會,對民營化或公司化,極度缺乏信任感,阻力很大。

台鐵企業工會理事長張文正認為,公司化是個假議題。除非台鐵直接民營化,否則就算改制成公司,仍要依循政府各項限制,像是受限《政府採購法》的問題一樣無解。台鐵企業工會已向行政院提出能提高員工薪俸、福利,興辦員工育兒設施、開放員工承購台鐵閒置土地地上權與租用土地興建房舍等主張,張文正說,要改善台鐵這些狀況,不一定要公司化,「只看政府有沒有心要做。」

根據台鐵資料,1.4萬的員工中有15%是非經國家特考進來的營運人員。台鐵產業工會祕書蕭農瑀指出,台鐵與一般公務人員「簡薦委制」不同,採「資位制」(註:交通事業資位制為專門適用交通人員的人事制度,資深人員的薪資雖然較一般公務人員適用的「簡薦委制」為高,但新進人員起薪則較其他公務機關差,轉到其他公務單位時,年資也無法併計),新進人員起薪比「簡薦委」制低2千到5千元不等,也沒有結婚生育等補助;而「營運人員」待遇更差,月薪又少了資位制人員好幾千元,更沒有公務員保障的身分,「很多員工會擔心,一旦公司化後,自己就會變成跟現在的營運人員一樣,薪資福利縮水。」

台鐵電務鄒濱鴻說,長期虧損的台鐵很難賺錢,公司化後的福利待遇根本不可能更好。台鐵運務楊宜勳則認為,台鐵與其公司化,不如提高行政層級,提升薪資和福利。

「叫(台鐵)垂死老人去健身房,不一定有效果」,林祥生則認為,台鐵現在體質還不夠強健,現階段公司化,只會增加成本,不一定能改善體質。 可以先以企業化方向調整,訂出績效指標與福利奬金連動,提升營運效能。

解方3:票價合理化、給員工保障承諾

蕭農瑀便說,台鐵員工對公司化確實有種矛盾的情緒,大家都知道現在台鐵各方面已經「爛到底」,也想藉著公司化讓台鐵重生,但一想到以後可能工作會更累,「(為了營利)搞不好連車長都要開始賣便當,」又不敢支持公司化。

台鐵企業工會文宣組組長吳長智直言,台鐵民營化或公司化,「半年內一定破產」,大筆的土地一定會被分贓處理掉,「甚至連鐵軌被賣掉都有可能。」他認為,土地利益才是外界一直要台鐵公司化、民營化的主因,「幾年前民進黨執政時說要鬆綁《鐵路法》,國民黨就說你是要賣國產;等到國民黨的馬英九執政時,又換民進黨說你要賣國產。」

「如果交通部長敢喊說:『我改公司化,每個員工加薪10%,而且保障調薪幾年』,台鐵員工會反對嗎?」馬士元說。

賀陳旦認為,台鐵公司化為何解不了?是因為政府只談組織改革、不談員工保障。他透露,「工會不是不能談,」他在交通部長任內時,曾經一度要說服工會接受公司化,他與馬士元看法一樣,重點就是政府要轉型、同時要給員工「保障條件」。他提到, 「單談公司化,工會在任何情況下都絕對不會同意,但如果把票價調整和公司化兩件事一起拿到檯面上來談,當時工會覺得可以討論、基本上是同意的。」

台鐵23年沒有調漲客運的票價,不僅長期未反映真實成本,導致經營成本加劇,同時,由於台鐵票價是以里程計費,不為人知的是,「台鐵近年花大錢截彎取直縮短里程和行車時間,結果收的票錢還反而減少了,」馬士元表示。

賀陳旦也指出,要能透過票價合理化,逐步消除台鐵營運虧損的壓力,不過,要合理化票價,需要和民眾溝通,並且可以用更細緻的作法,讓票價計費更公平。譬如境外與在地旅客票價區隔、各種差別訂價,都可以去研究。台鐵歷年來一直虧損,靠著春節加班或專開列車等政策任務才能拿年終獎金,但不能賺錢、沒有營運獎金,「票價不調整、沒有營運獎金,請問台鐵人的士氣在哪?」

張文正也同意,「只要能確保員工待遇福利不會受損,企業工會是可以有條件接受公司化。」

改革關鍵
砍掉重練、公司化一再生變,政府真有改革決心?

台鐵已經來到,不改革就倒下的臨界點。(攝影/曾原信)
台鐵已經來到,不改革就倒下的臨界點。(攝影/曾原信)

每一天,台鐵有1.4萬名員工在崗位上努力、開出近千班的列車,負責載運約64萬人次的旅客,但每年營業成本近300億,還有1,300億元的龐大負債。台鐵的改革,其實也是台灣社會的改革,如今已來到不改革就一起倒下的臨界點,普悠瑪事件犧牲18條人命,便是重大的警示。

長年倡議公司化的賀陳旦,受到工會不少質疑與挑戰。但他表示,公司化是改革台鐵積弊的手段,現今台鐵人力訓練不足、採購弊端、決策混亂,是營運市場不明確,且國營事業對人力和財務的限制,讓人才不成長、服務不創新、維管流程和資訊系統落伍,「台鐵資產應該拉高處理層級,累積的債務和退休金也應由政府處理 。」意即「砍掉重練」。

賀陳旦認為,「調票價合理化會是促成台鐵公司化的潤滑劑,」此外,公務員改革最大的障礙「年金改革」(註:2018年7月1日軍公教年金改革新制上路,退休公教、退伍人員18%優存利率分別在2年半及分10年歸零),在修法完成後已告一段落,加上普悠瑪事件後外界對於改革台鐵的重視,應該是再推動公司化的好時機,「(政府)應該跟台鐵員工說,我們一路來都沒有希望,現在有希望(改革)了。」

普悠瑪事件後,行政院、交通部、民間學會等都期待台鐵能公司化。交通部政務次長王國材更明確說出,公司化是最終的目標,希望台鐵能在1~2年內改善體質和提升服務後,再去推動公司化。

《報導者》訪談多位體檢小組成員也多認同,台鐵「組織改造」才是這次體檢能否從根救起的改革關鍵。然而,據小組成員透露,《台鐵局總體檢報告》中原本也要列入的「台鐵公司化」建議,在體檢小組召集人、行政院政務委員張景森的主導下刪除,僅就台鐵的組織效能進行檢討。

「公司化」確實是台鐵改革最敏感的一個詞。交通部長林佳龍接受《報導者》專訪時也表示,「現在不是台鐵要轉型公司化的時機。」他認為,「台鐵很多建設、像購車,是政府預算支持,動輒數百億的經費,隨便民營化或公司化,高鐵要自己買車啊!台灣幅員不像日本、歐洲那麼大,鐵路切成很多段民營化,協調問題很難解決。」

林佳龍主張企業化漸進式改造台鐵組織,注入企業經營的利潤創造、分享機制,包括台鐵資產開發中心,配合鐵路立體化的場站開發、都市計畫修改;建立鐵道研究認證中心、開創台灣鐵道產業等,讓台鐵有機會「鹹魚翻身」。然而,這些藍圖與願景,皆非台鐵或交通部可以做主的權責。

台鐵長年來提供遠低於市場行情的價格,辛苦撐起全臺灣的交通命脈,這些低廉的票價遠遠不及,台鐵近年來買新車、截彎取直工程的巨額花費。票價東補西補,其實都是人民納稅錢,只是從左邊還是右邊口袋拿出來。

近年持續揭露台鐵各項弊案的時代力量立委黃國昌認為,台鐵大方向上還是應該走向公司化,才能徹底改變體制,但台鐵現在被詬病的組織問題,像是運工機電各自為政,這不用更改典章制度,是現在馬上就能做、也要立即該做的事情,「台灣政商串聯情況特別嚴重,台鐵在走向公司化前,必須先讓機制透明公開,防止政商黑手介入,才能避免台鐵成為政治犧牲品。」

台鐵的問題,萬年不變;台鐵的命運,一次選舉、一次內閣改組就可能又打回原形,連首次院級體檢也雷聲大雨點小。大退休潮和財務危崖已在眼前,台鐵革新,這次真能「準點」嗎?


Yahoo奇摩取得非營利網路媒體《報導者》獨家授權,刊登《國家不願面對的真相:獨家揭露台鐵體檢報告》普悠瑪事故週年追踨專題。《報導者》獨家取得345頁台鐵總體檢報告全文,揭露台鐵「人」、「車」、「路」、「管理」及「財務」長年的積弊,並挖掘隱藏在背後的關鍵危機。

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