新混居時代──社會住宅的共融挑戰

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Yahoo奇摩取得非營利網路媒體《報導者》獨家授權,同步刊登「囚租人生」專題。近7年,台灣薪資成長率僅5%,很多年輕人每月苦哈哈領22K,只能選擇租屋而居,在高房價連動下,租金逐年攀高,台北巿獨立小套房的租金,10年來漲了近5成。

高租金、低薪資的夾擊下,年輕小資族失去夢想、雙薪家庭生活遭壓縮、獨居老人蝸居在危宅裡⋯⋯。租屋問題困住不同世代,加速拉開台灣貧富差距。

繼備受期待的健康公宅在6月開放入住,興隆公宅二期又即將在7月底開始登記抽籤。在台北市的社會住宅政策逐一落實的時刻,新的居住文化正在這個城市誕生,並持續與過往的沉痾、周遭的環境與人發生互動。

下方是屋頂覆滿鐵皮的四層樓老公寓,往後望去,高聳入雲的台北101與W飯店等信義區地標映入眼簾,無遮蔽的天空從15樓陽台的大面玻璃窗直接穿透,進到客廳。

這是王鳳淳鎮日在外奔忙,回到家迎接她的一大片風景。

「每次一回家就覺得很幸福,雖然忙到沒空站在這邊看風景,但有空間可以放腳踏車,我在廚房忙時孩子可到遊戲區玩,洗澡去浴室,睡覺去房間,有什麼比這個更好?人生就是要先把自己的家安頓下來。」

從2014年12月開始興建起就備受矚目的健康公宅,是台北市繼興隆公宅之後第二個落成的社會住宅,於今(2018)年6月1日開放入住,王鳳淳是第一批搬進來的居民之一。

中學畢業後就隻身一人從雲林上台北打拚,20多年來,王鳳淳見過各種各樣的租屋處:髒亂、擁擠、潮濕、頂加、無陽台與廚房、陰暗地下室⋯⋯兩年前剛離婚時,她更親身體會到,一個帶著幼兒的單親媽媽在台灣租屋市場會遇到的強烈「租屋歧視」。

「聯絡十幾個房東都不願租,有的說孩子太小,晚上睡覺會哭,怕吵到其他人,也有擔心我付不出房租。其中有一位房東說得很明白,『你們這種我遇過很多,房租最後都繳不出來,先說抱歉,不是不幫忙,但我們不是做慈善的。』」

經過里長轉介社會局,獨自帶著小兒子住進台北市婦女中途之家,沒想到好景不常,為了準備保母證照考試,與其他媽媽在住處自行練習,因共同分攤經費購買器材而有金錢往來,違反住戶生活公約而被限期搬離。

在即將面臨法院強制執行的時刻,她偶然聽說「台北市公共住宅青年創新回饋計畫」(青創計畫),王鳳淳藉著以前擔任廣告製作的經驗,寫出一份主題明確、具可行性的企劃,從近200件申請者中脫穎而出,成為33名不用抽籤即能優先入住健康公宅的獲選者之一。

經過一番波折,她終於盼到了和爛房子與房東嘴臉說再見的一天,不用再屈就於眾人口裡的「台北市生活就是這樣」。

王鳳淳與孩子在房間內玩耍。(攝影/曾原信)
王鳳淳與孩子在房間內玩耍。(攝影/曾原信)

政治正確氛圍中,從往昔陰影浮現的社會住宅

在住宅自有率高達8成的台灣,租屋長期被視為最終有能力購置房產前的過渡階段,政府到民間皆不重視,任由租屋黑市主宰,亂象頻仍,居住品質與房客權益缺乏保障;加上多年來高房價的現實壓力,關於「居住正義」的吶喊逐漸蔓延擴散。由政府出資興建只租不賣的社會住宅,以低於市場行情的租金提供青年、弱勢族群,將房屋回歸居住的基本需求,獲得前所未有的重視。

從 2010年底的五都選舉開始,社會住宅成為各選舉人間的政見。諸如柯文哲在2014年競選台北市長時提出「4年完成2萬戶社會住宅」的政見,蔡英文參選總統時承諾「8年完成20萬戶社會住宅」⋯⋯種種政治人物的表態,儼然將此議題提升到高度「政治正確」的層次。

2011年底《住宅法》通過,在其中給予社會住宅明確定義,成為台灣住宅政策的重要分水嶺。然而,在歐洲已發展百年,帶有濃厚福利國家色彩的社會住宅,要如何跟「有土斯有財」觀念深植民心的台灣接軌,是實際推動的莫大考驗。

事實上,台灣在近半世紀前已有過公營的出租住宅形態,最早可回溯至1970年代的平價住宅以及國民住宅,絕大部分散布在台北市,前者專門提供低收入戶免費居住,僅需繳少許管理費,但由於高度集中反成為都市中的貧民窟;後者則因大量釋出到私有市場,甚至變相淪為房地產炒作標的,完全背離照顧基層民眾的初衷,而總數超過30萬戶的國宅,目前僅剩近4,000戶提供出租,與平宅面臨相似的建築窳陋、弱勢集中、管理不佳等問題。

公營住宅在台灣的發展史像是原罪,一路上累積的沉痾使一般民眾觀感不佳,導致政府意欲推展新的社會住宅計畫時,屢屢遭受預定地周圍民眾強烈的挑戰與質疑。從去年六張犁陸保廠公宅基地說明會遭到 議員和里長率眾杯葛,到今年大直培英公宅基地說明會中, 當地居民擔心讓「亂七八糟的人」住進來影響房價,都反映出直到現在對於社會住宅的標籤與歧視仍然難以撼動。

記取往昔教訓的規劃者,如接受台北市社會局委託的前台灣大學建築與城鄉所教授夏鑄九,在1991年的《台北市平價住宅改建先期規劃案》中,就首度提到應避免垂直整棟集居,而採用抽籤方式使低收入戶與一般民眾「混居」,避免過度同質性集居的結果,重蹈都市中被隔離、被標籤化的覆轍。

處處可見不同於以往大型國宅新氣象的健康公宅,就落實「混居」這個重要的設計原則,有30%比例保障給弱勢戶,並提供些許名額,讓對未來生活帶有公共性想法者不必抽籤即能入住,條件是要在居住期間提出回饋計畫,帶動社區意識。

在這個公宅首次的實驗性「青創計畫」中,有人分享泡咖啡心得、共同煮食,還有律師免費替住戶法律諮詢,而擁有保母證照與照顧服務員執照的王鳳淳,則要協助住戶看顧小孩,並在長者有需要時擔任志工。6月中她才帶著她的兒子一起,把家裡的地墊、小廚房等保母道具搬下樓,其他孩子全部圍起來玩得不亦樂乎,讓大人可以無後顧之憂的在一旁進行活動。

或許因為在同一時間進到期待已久的公宅,有著共同的目標與開啟新的生活,這裡的住戶之間較一般集合式住宅社區多了許多互動,住同一層樓的年輕情侶、中年大姊常在王鳳淳忙到不可開交時,打開門讓兒子到他們家玩,讓她暫時獲得喘息。

在Line群組上熱絡地問候、分享彼此經驗更是每天的例行公事,號召宵夜團、Costco團、修繕團,互借螺絲起子或梯子等工具,也常有多出來的剩食,邀請有需要者取用。「既然住這裡,我們要把以前的人情味找回來,」王鳳淳說,最近她就帶走了住戶多出來的數盒壽司以及端午過後剩下的粽子。

新混居時代:當理想碰上文化衝突

位於台北松山區的健康公宅。(攝影/曾原信)
位於台北松山區的健康公宅。(攝影/曾原信)

在健康公宅之前,人性化的空間設計、專業的物業管理制度,以及混居的形式,就首次在2016年初開始入住的興隆公宅一期一區展現出來。這個嚴格意義上台北市的第一個公共住宅,未來總共會有3,000戶居民入住,曾是全台最大的低收入戶集中區——安康社區,目前有88戶原「安康戶」住進興隆公宅一區,還有近500戶要在拆遷重建的過程中陸續遷移。

相較於健康公宅的弱勢戶與一般戶皆來自分散各地的市民,興隆公宅的弱勢戶全部來自存在已40、50年的低收入戶社區,承襲著某些既有的生活習慣與特質,在混居了近3年的過程中,已經發生了些許文化矛盾與衝突。

安康平宅辦公室社工督導陳怡君在與公宅的物管中心定期聯繫會議中,時常會聽到興隆公宅其他住戶對於安康戶的抱怨,如門沒關傳來沒洗澡或樟腦油的異味、情緒不穩發出哭聲干擾到生活品質等,「哎,這些在我們社區原本都不是問題,但到了公宅就變成是問題,你說要協助他適應、要去改變,有時又會覺得因為每個人習慣不一樣,沒辦法強迫,只能希望會不會久了鄰居慢慢認識,可能包容度會大一點。」

這些看似「反常」的生活習慣,過去在安康社區某種程度是被包容的。

生活空間狹小,開門是為了通風;長輩或身心障礙者或多或少存有的固著行為,很難強迫改變,也是被默許並理解。「在這邊生活某種程度還滿自在的,原則上不要妨礙公安或衛生,我們不會管這麼多;但公宅就不是這樣,社區規範嚴格,公共區域不可能放東西,每層樓都有門禁、刷卡只能到你住的那一層,很難隨意串門子,」陳怡君說。

年底前,興隆公宅二、三期的工程尚未開始拆除與興建作業,舊的安康社區在興隆路四段的兩側仍保有完整街廓,在綠樹環繞的低樓層尺度中,偶爾可見住戶閒坐路旁長椅聊天,在某些午後,恍如城市中的綠洲,有種靜謐的鄉間氣息,「很多行道樹、公園,滿舒服的,我們其實有點像民生社區啦!」陳怡君笑著說。

台大建築與城鄉研究發展基金會前執行長慕思勉,曾參與初期的改建規劃而駐點安康社區,觀察到在貧民窟的負面意象之外,此處存在著普遍都市生活中不常見的「鄰里感」:「人口集中在一起的低收入戶之間,有一般人看不到的互助網絡,不能完全說這個社區是失敗的,它有其自發、有機發展出的居民生活樣貌,很難從外面評價。」

如鄰居間因有事無法接送或照顧,可將幼兒托付鄰居照顧;因家人精神疾病發作欲要輕生,鄰居幫忙協助勸說停止輕生念頭;鄰居接納不會煮飯的單親爸爸的小孩一起共食;有一住戶因送養護所,房屋被收回,此家戶的狗由整層家戶共同餵養;有一阿嬤跌斷腿,在送入養護所前,由鄰居輪流照料其三餐與安全;70餘歲的老人照顧臥病在床的90餘歲的室友,協助代購便當與通報社會局等。

這些鄰里的互助情誼與作為,建立在家戶間類似的生活處境,亦與樓長制等四層樓少量家戶的組合相關,發展了較一般社區不常見的鄰里感,彌補了正式的社會福利輸送或照顧網絡無法深入的範圍,未來興隆公營住宅加入更多的年輕住戶之後,在不同的生活基礎與認識下,是否能夠持續保有或發展新的鄰里互助情誼為重要課題。

台北市政府都市發展局「公營住宅社區社會參與式設計規劃案」委託案總結報告書,P.52

鑑於遷進公宅後的適應與融合問題,台北市社會局委託崔媽媽基金會執行「居住服務方案」(居服方案),陪伴與了解安康戶的調適狀況,並扮演橋梁的角色,在居民、業管中心、社工辦公室之間聯繫、溝通,對有狀況的住戶進行討論與處遇建議。

「快兩年的輔導過程裡,其中真的我們要注意狀況的不到30戶,其他60戶還OK,但確實這些安康戶很容易因為味道、噪音、習慣或欠租,比較會變大家的焦點,被放大來看,」崔媽媽基金會執行長呂秉怡說。目前已知有安康戶因長期欠租,今年底3年合約期滿後,可能即將面臨不得不再從公宅搬出來的命運。

尋找與建構公宅的意義

台北市是全台灣社會住宅的領頭羊,即便2017年年底,市府將目標從2萬戶改為1.2萬戶,目前執行進度仍穩定成長。但一個令人無法忽視的現實是:缺乏過往長久發展的基礎,即使政策一一兌現,社會住宅佔整體住宅總量仍微不足道。

截至今年6月底,社會住宅占全國住宅總量的0.121%,其中推動最積極的台北市,也僅佔全市住宅存量的0.803%。高品質的居住空間除了造福少數的幸運兒,到底對於整體住宅問題的改善能有多大助益?

「政府直接蓋社會住宅有很具體的正面外部效益,房子品質好、有完整公共福利設施、租期穩定無租屋歧視問題,財務自償也佳,從經濟角度,營造能帶動各種原物料,GDP有產出,但不能解決所有問題。全部蓋出來後,也只佔住宅總存量1.5%,這可以改變什麼事?如果像荷蘭宣布蓋30%,那我相信(還有可能),」在民間長年關切社會住宅議題,同時是近年最大規模居住權社運「巢運」推手之一的都市改革組織祕書長彭揚凱說。

「政府願不願意碰觸更棘手的高房價、租屋市場問題,才是關鍵;而不是每次被罵,就把『有蓋社會住宅』當作擋箭牌,」彭揚凱直言。

而在陸續落成的新公宅中,居民之間會形塑出什麼樣的社區文化,是公部門在拼數量的政績宣示之外,真正決定社會住宅政策成敗的關鍵。

「所謂的混居,到底之後會形成什麼樣的一個社區,恐怕不是把他們混起來就好。到底什麼才是公共住宅?如果不僅只是提供比市場略微廉價、不靠市場機制區分身份的居住環境,混居應該有更大的社會意義,」慕思勉表示。

在歐洲與亞洲的社會住宅發展中,荷蘭與韓國常被認為是代表性的範例,雖已累積出深厚的供給數量,但過程中卻也發現族群隔閡與單一化的問題。近年來,兩國逐漸以租售混合結合社會住宅和都市更新案等彈性手法,在過去的基礎上營造更多元的生活與居住空間。

剛開始起步的台灣,仍以出租型社會住宅為首要之急,實務上,興隆公宅的弱勢居服方案以及健康公宅的青創計畫,都有著進一步深入實踐混居形式的意味。然而,每3年簽一次約的租期限制—— 一般戶最多可住6年(3+3)、弱勢戶最多可住12年(6+6)——卻與社區營造所需要長時間深耕的核心精神相互矛盾,會讓人懷疑持續的可能。

「《住宅法》精神裡沒有什麼3+3、6+6,台灣都用抄的,最早台北市在規劃的時候是郝龍斌發明,現在連中央也抄這套。這有點恐怖,等租期一滿,第一批的居民離開,社區突然間就瓦解,又來一批彼此不認識的人。國外的社會住宅會有一個主體,居民進進出出,我們現在變成『團進團出』,還每天叫大家作社造,很矛盾。台北市自己有《社會住宅出租辦法》,下一階段勢必要開始思考調整租期的彈性,」彭揚凱說。

但至少對於王鳳淳來說,6年的時間說短不短,能讓孩子從不懂事住到懂事,往後就有更多餘裕在這個城市另覓居所。在迎接新生活的喜悅背後,目前最大的壓力是租金。

她與兒子住的是(含公設)23坪小兩房型,以周邊行情85折訂定的租金近2萬元,按家戶年所得級距,有不同的租金補貼;王鳳淳的收入在貧窮線以下,因此獲得最高的補助,含管理費仍要付約1.4萬元。

原本就因為要照顧孩子,能工作的時間不多導致收入有限,最近又因板機指嚴重,被醫師宣布必須暫停清潔工作以免惡化,對於全家的經濟情況更是雪上加霜。為了省錢,里民活動剩下的油飯冰在冷凍庫,已經吃了一個月,載兒子去上學及早療的電動車腳踏車,也得先跟朋友借錢買。

「說實在話,租金有點吃力,但總是告訴自己,今天這裡1萬4,在其他地方也是要付這些錢,且全新、空間規劃好、管理好。我們受到政府幫忙,還是感恩,」王鳳淳樂觀地說,她期待自己像一顆種子,在公宅長出共融生活的果實。

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