【律師來開講】川普再退《巴黎協定》不難，但UNFCCC或許很難說走就走？

2024年美國總統大選結果揭曉後，川普即將再次回歸白宮對於國際局勢及美國各方面政策的影響，討論可以說是轟轟烈烈。其中一個關鍵議題，莫過於川普重返執政後，美國的氣候政策將如何扭轉？又或者更務實的說，再次倒退？

這樣的質疑頗有正當性，畢竟川普在競選期間不斷聲稱氣候變遷是個「騙局（hoax）」，無視美國境內因極端氣候事件而飽受摧殘，繼續開著匪夷所思的氣候玩笑，上週還提名了著名的化石燃料支持者暨氣候懷疑論者萊特（Chris Wright）擔任能源部會首長。

UNFCCC與《巴黎協定》：美國會再度退出嗎？

緊接著美國大選，國際氣候變遷綱要公約第29次締約方會議（簡稱COP29）在亞塞拜然首府巴庫展開。一片政治喧囂之中，眾人可想而知的疑惑是：美國會再次退出《巴黎協定》，甚至《國際氣候變遷綱要公約》（UNFCCC）嗎？

在美國，《巴黎協定》是歐巴馬在任期間以行政命令方式簽署通過。2017年，川普擔任美國總統第一任期間，美國曾短暫地（約4個月）退出《巴黎協定》。爾後拜登當選就任，第一件事情就是簽署行政命令，宣布美國重新加入《巴黎協定》。

然而，《巴黎協定》真的可以說退就退嗎？確實是可以的。根據《巴黎協定》第28條規定，在《巴黎協定》對一締約國生效三年後，該締約國可隨時以書面通知協議保存人（Depositary；即聯合國祕書長）退出《巴黎協定》，退出之決定將於協議保存人收受前述通知起一年後，或是於前述書面通知內所載較晚之退出日期生效。最後，《巴黎協定》第28條規定，任何退出UNFCCC的締約國將視同一併退出《巴黎協定》。

美國對外簽署國際書面協定的權限分配，可以說是總統與國會在外交事務上的角力場。在美國法下，美國簽訂國際書面協定大致上可以分成兩種類型，一種是條約（treaties），另一種是行政協定（executive agreements）。

條約要簽署比較難，需要參議院三分之二多數決同意。行政協定簽署比較簡單，只需要總統本於各種不同授權基礎或直接依其憲法上的外交權限簽署即可。例如，如果一個國際書面協定是依據另一個已經由參議院同意簽署的國際書面協定所訂定的話，那這個國際書面協定得由總統以行政協定的方式簽署並通過，並對美國產生拘束力。事實上，美國所簽署的國際書面協定中，絕大部分是行政協定，條約是少數。

《巴黎協定》的特別之處在於其設計上並未賦予締約國定量的減緩或氣候金融注資義務，締約國的減量義務是由締約國自主決定（即國家自主貢獻）。這樣的彈性設計，再加上《巴黎協定》是為履行UNFCCC而制定，而UNFCCC在1992年已經經過參議院兩黨一致同意簽署並通過，使美國在2016年簽署及通過《巴黎協定》不需要再次經過參議院，只需要總統簽發行政命令即可。

然而，這也表示總統同樣可以透過簽發一紙行政命令退出，導致加入與退出《巴黎協定》，均是由總統意志所掌控，而成為高度政治化的事情（當然，仍受到法院的制衡）。

雖未明定程序 川普想擺脫UNFCCC非易事

至於美國能否退出UNFCCC？由於UNFCCC當年經過參議院同意簽署並通過，雖然美國憲法並無明文應該餞行什麼程序才能退出，但美國政府極有可能需要再次取得參議院的同意才能取得退出UNFCCC的正當性。

即使選後的參議院共和黨是多數，但要取得參議院的背書，仍舊不是一件容易的事。因此，縱使川普（不意外地）發狂再次使美國退出《巴黎協定》，美國要擺脫UNFCCC，國內的政治門檻還是頗高，也極有可能面臨司法審查。

如果川普及共和黨鐵了心要退出UNFCCC，對於UNFCCC的運作，尤其是幾個氣候基金的執行，影響將極為巨大（美國是主要出資國之一）。只是，繫屬在國際法院的氣候諮詢意見尚未出爐，已開發國家對氣候變遷造成的負面影響應負擔的國際責任內涵為何還有待國際法院闡明。因此，國際上是否真容許美國妄為退出UNFCCC，還有待觀察。