【阮嗣宗專欄】中國已重塑國際體系
2月初，當唐納德·川普總統乘坐空軍一號飛過他最近重新命名為美國灣的水域時，他宣布將對所有進口鋼鐵和鋁徵收關稅。兩週後，他發布了一份總統備忘錄，制定了審查中國企業在美國投資以及美國企業在中國投資的新指南。在川普執政的最初幾周裡，他一直強調將製造業轉移回國內的重要性，並告訴企業，為了避免關稅，他們應該在美國生產產品。邁克爾·BG·弗羅曼Michael B. G. Froman發表在最新一期《外交事務》(Foreign Affairs) 的<中國已重塑國際體系: 世界如何效法北京的經濟策略>( China Has Already Remade the International System:How the World Adopted Beijing’s Economic Playbook)指出，關稅和保護主義、投資限制、旨在推動國內生產的措施：華盛頓的經濟政策突然變得非常像北京過去十年左右的政策——像是具有美國特色的中國政策。邁克爾·B·G·弗羅曼是美國外交關係委員會主席。他曾於 2013 年至 2017 年擔任美國貿易代表，並於 2009 年至 2013 年擔任負責國際經濟事務的副國家安全顧問。
美國的行為越來越像中國
美國對華接觸戰略基於這樣的前提：如果美國將中國納入全球規則體系，中國就會變得更像美國。幾十年來，華盛頓一直在教導北京避免保護主義、消除外商投資障礙、規範補貼和產業政策的使用，但收效甚微。儘管如此，人們仍期望整合能夠促進融合。
確實出現了相當程度的趨同——只是方式與美國政策制定者預測的不同。中國不但沒有向美國靠攏，反而美國的行為越來越像中國。華盛頓可能已經建立了開放、自由的基於規則的秩序，但中國已經定義了其下一階段：保護主義、補貼、對外國投資的限制和產業政策。認為美國必須重申其領導地位以維護其建立的基於規則的體係是沒有切中要點。中國的民族主義國家資本主義如今主導國際經濟秩序。華盛頓已經生活在北京的世界。
中國正不可阻擋地邁向經濟自由化
1990年代以及本世紀初，種種跡象顯示中國正不可阻擋地邁向經濟自由化。在中國領導人鄧小平領導下，自 1970 年代末期開始，中國開始向外商投資開放。當時的國家主席江澤民和國務院總理朱鎔基帶領中國走上了一條儘管痛苦但卻非凡的經濟改革道路。他們重組國有企業，解僱數千萬員工 ，為私部門的活動創造了更多的空間，讓企業可以根據市場狀況調整價格，並推動中國加入世界貿易組織。
江澤民和朱鎔基多次宣稱中國必然會繼續實施開放政策。許多西方人甚至認為，經濟自由化將導致中國的政治自由化，資本主義社會將隨著時間的推移而變得更加民主。但事實證明這一假設是錯的。中國領導人從未認真考慮過政治改革，但中國的經濟進步仍然令人印象深刻。根據世界銀行的數據，該國的 GDP 從 1989 年的 3,477.7 億美元成長到 2003 年的 1.66 兆美元，到 2023 年則達到 17.79 兆美元。人們對中國融入基於規則的貿易體系抱有很高的期望，希望這能讓世界變得更和平、更繁榮。全球化確實幫助十多億人擺脫了貧困，這是一個令人震驚的壯舉。但這種進步的利益並沒有被平等地分享，工業化國家中的一部分工人和社區最終為其他國家的崛起付出了代價。
2023 年中國佔世界製造業增加價值的 29%
隨後，國家主席胡錦濤出場，隨後是國家主席習近平。事實證明，中國的經濟軌跡並不像最初預期的那樣直線性強，也並非必然性強。在胡錦濤的領導下，中國加大了國家對經濟的干預力度，旨在透過大量補貼打造戰略產業的「國家冠軍企業」。換句話說，政府擴大了其職責，而不是進一步追求市場自由化。同時，大量廉價中國進口商品加速了美國去工業化趨勢，而且其速度之快幾乎無人能完全預料到。中國成為世界製造業基地，本世紀前十年超越日本和德國等製造業巨頭。根據世界銀行的數據，2004 年中國佔世界製造業增加價值的 9%，到 2023 年這一比例將大幅上升至 29%。
在此期間，華盛頓一直敦促北京履行改革議程，敦促中國開放市場，不要對美國出口產品徵收高關稅和設置其他壁壘。它主張允許美國公司在中國投資，而不被排除在某些行業之外，也不被要求與當地公司建立合資企業並向當地公司轉移美國技術。華盛頓要求中國政府停止對扭曲全球市場的商品生產和出口進行補貼。但這一系列的抱怨基本上被忽略了。
2009 年，歐巴馬政府牽頭試圖終止多哈回合談判——這是世界貿易組織於 2001 年啟動的一項多邊貿易談判。這將使中國享受“特殊和差別待遇”，意味著中國將能夠避免在市場准入、智慧財產權保護和其他問題上承擔與美國和其他工業化國家同等程度的義務和紀律。當時，華盛頓因鼓勵重新思考談判前提而面臨幾乎所有的批評。但即使在那時，情況也很明顯，如果不加以解決，中國的經濟做法將嚴重擾亂全球貿易體系。
美國已經生活在中國的世界。
類似的擔憂促使歐巴馬政府推行跨太平洋夥伴關係協定，這是環太平洋地區12個國家談判達成的高標準貿易協定。這項倡議旨在為亞太地區國家提供一種富有吸引力的替代方案，以取代中國模式。它匯集了一批不同的國家，這些國家願意制定強有力的勞工和環境保護措施，限制補貼的使用，對國有企業進行紀律處分，並解決知識產權保護等各種中國特有的問題。 然而，到 2015 年 TPP 談判完成時，貿易協定（即使是那些旨在製衡中國的協定）已經在國內產生了政治毒害，美國最終退出了該協定。
2009年至2017年，邁克爾·BG·弗羅曼Michael B. G. Froman先擔任美國主管國際經濟事務的國家安全副顧問，然後擔任美國貿易代表。在此期間，他不斷警告中國同行，如果北京不改變掠奪性的經濟政策，助推中國成功的良好國際環境將會消失。相反，中國基本上維持了自己的行動方針。如果有的話，它會加倍努力地採取這種做法。 2012年習近平上台後，實際上結束了胡錦濤領導下陷入停滯的「改革開放」時代，使中國走上了掌握關鍵技術、將產量提高到產能過剩的水平並致力於出口導向型增長的道路。如今，正如經濟學家布拉德·塞茨所指出的，中國的出口量成長速度是全球貿易量的三倍。在汽車領域，中國可望生產出滿足全球三分之二汽車需求的汽車。而且它的主導地位並不限於汽車；中國也生產了全球一半以上的鋼鐵、鋁和船舶。
最終，就連一直是雙邊關係壓艙石的美國企業也對中國產生了反感，因為他們的知識產權被竊取或被強行許可，他們進入中國的市場受到嚴重限製或推遲，而中國對國內企業的補貼和優惠政策蠶食了他們的機會。由於沒有任何互惠的跡象，雙方關係惡化了。美國兩黨政客和民眾對華立場均趨強硬。歐洲和主要新興經濟體也對北京的政策產生了敵意。總之，良好的國際環境消失了。
只剩下一個選擇：美國必須變得更像中國
華盛頓未能說服北京改變其掠奪性的經濟政策，或建立替代貿易集團來制衡中國，因此 只剩下一個選擇：美國必須變得更像中國。美國幾十年來一直指責中國對美國出口產品徵收高額關稅和其他限制措施，如今又開始設置同樣的壁壘。根據經濟學家查德·鮑恩計算，川普第一任政府徵收的關稅使中國進口產品的平均稅率從3%提高到19%，涵蓋了中國進口總額的三分之二。總統拜登維持這些關稅不變，並對其他中國產品加徵關稅，包括個人防護設備、電動車、電池和鋼鐵，略微提高了從中國進口的平均關稅。川普上任不到兩個月，就對所有從中國進口的美國產品加徵20%的關稅，這項措施比他第一屆政府和拜登政府的關稅總和還要大。
同樣，美國也從反對對大多數雙邊投資流動設置障礙轉變為嚴格限制中國對美投資以及美國對華某些敏感領域的投資。據榮鼎顧問公司稱，中國每年對美國的投資將從 2016 年的 460 億美元暴跌至 2022 年的不到 50 億美元。在敦促北京放棄補貼和產業政策之後，華盛頓本身在拜登政府期間也全力推行產業政策，為2021年《基礎設施投資和就業法案》、2022年《晶片和科學法案》和2022年《通膨削減法案》投入了至少1.6兆美元。
如果你不能打敗他們，就加入他們
更進一步採取中國的做法可能意味著採用北京工具箱中的一個關鍵工具：要求在海外投資的中國企業與國內企業建立合資企業並進行技術轉移。這項策略不僅可以增強美國的工業競爭力，還可以增強其他受到中國產能過剩負面影響的國家的工業競爭力，其中包括許多歐洲國家。
以清潔能源領域為例。中國的電動車製造商創新速度更快，生產高品質汽車的成本遠低於美國公司；一些中國汽車的價格比美國同類汽車便宜 50%，中國佔全球電動車銷量的近 60%。中國的電池生產商、太陽能板製造商和清潔能源設備公司也擁有類似的優勢。
在美國，中國在電動車市場的份額幾乎為零。目前的關稅和其他限制可能會阻止未來任何進口商品的湧入。同時，歐洲汽車製造商，特別是德國汽車製造商，正面臨國內優惠政策和國內企業在中國市場競爭力的擠壓，而它們一直依賴中國市場來實現成長。近來，中國也開始進軍歐洲市場。中國電動車在歐洲市場的份額 從 2019 年 1 月的幾乎為零增長到 2024 年 6 月的 11% 以上。
繼美國之後，歐洲去年底也對中國製造的電動車徵收關稅。這減緩了中國市場份額的成長。但僅僅抑制進口成長或許無法解決歐洲汽車產業的問題。為了維持就業和製造能力，歐洲似乎對中國投資歐洲電動車生產持開放態度。 （相較之下，目前還不清楚川普是否會歡迎此類投資，還是會繼續禁止中國電動車進入美國市場，因為它們有可能追蹤公民的行動或阻礙交通。）如果歐洲不想僅僅成為中國電動車的最終組裝目的地，它可能不得不借鑒北京的策略，要求中國公司與歐洲公司建立合資企業，並向它們轉移技術和專有技術。
如何超越中國
目前尚不清楚美國是否能夠憑藉自己的策略戰勝中國。北京似乎擁有近乎無限的能力來調動資本、操縱貿易和投資政策以實現其長期目標。同時，考慮到共和黨議員對華盛頓的《通膨削減法案》和《晶片與科學法案》的通過感到不安，這兩份法案更像是歷史異常，而不是更廣泛的產業政策趨勢的第一步。事實上，在尋求促進美國半導體產業發展的同時，川普也呼籲廢除為半導體製造提供補貼的《晶片與科學法案》。通膨降低法案提供的補貼也可能面臨政治挑戰。
人們正在激烈爭論拜登政府的產業政策是否在幾個關鍵領域之外獲得了足夠的回報。美國對製造業的投資激增，工業產能可以說已經擴大。但正如經濟學家傑森·富爾曼今年早些時候在《外交事務》中指出的那樣，「幾十年來，製造業從業人員的比例一直在下降，且沒有回升，國內整體工業生產仍然停滯不前——部分原因是拜登監督的財政擴張導致成本上升、美元走強和利率上升，所有這些都給製造業帶來了倡導，因為製造業沒有從他倡導的立法中獲得任何特殊補貼的立法。無論這場辯論中各方立場如何，有一點是清楚的：即使是在拜登政府補貼的領域，例如半導體和綠色能源，重新獲得全球領導地位的道路也是漫長而不確定的。
美國也許會和其他國家一樣玩弄保護主義把戲，但很快，通貨膨脹、生活成本上漲以及受到其他國家報復影響的行業或部門的失業將開始產生影響。川普似乎認為，關稅壁壘——以及對關稅在特定時刻是否生效的不確定性——是促使企業將生產地設在美國的強大動力，因為這樣他們就可以確保自己的產品不會被徵收關稅。但一般而言，考慮進行必要資本投資以刺激美國工業生產的企業都尋求可預測的政策環境，而不是早上徵收、下午撤銷的關稅。大多數國家可能會決定袖手旁觀，保持鎮定，直到哪些關稅將生效、針對誰、以及持續多久變得更加明朗。
在嚴厲譴責北京的限制措施後，華盛頓也設置了同樣的障礙。
關稅推動美國生產和製造業就業擴大的歷史記錄遠未明確。以川普2018年對中國進口產品徵收的關稅為例。正如聯準會研究人員 Aaron Flaaen 和 Justin Pierce 在 2024 年發表的一篇論文所發現的那樣，「自 2018 年初以來實施的關稅上調與美國製造業就業相對減少和生產者價格相對上漲有關。就製造業就業而言，投入成本上升和報復性關稅造成了負關稅相關關係，這些市場的成本遠遠抵銷會導致一些電力的額外損失。經濟專家本恩·史蒂爾和伊莉莎白·哈丁也發現，自2018年3月川普對鋼鐵進口徵收25%的關稅以來，美國鋼鐵業的生產力大幅下降，而其他產業的生產力則上升。自2017年以來，美國鋼鐵業的每小時產量下降了32%。
川普將生產轉移回美國的做法或許會取得成效，但要實現這一點，美國政府必須允許外國公司真正進行此類投資。拜登和川普都反對日本新日鐵公司收購美國鋼鐵公司，美國政策制定者仍在爭論沙烏地阿拉伯公共投資基金是否可以收購美巡賽的控股權，美巡賽負責組織美國高爾夫錦標賽——這並不是一個關鍵產業。
美國等國家模仿中國，很大程度上是因為中國以出人意料的方式取得了成功。其在電動車和清潔技術領域的成功並非源自於自由化的經濟政策，而是源自於國家以民族主義目標的名義對市場的干預。無論美國能否在中國的競技場上與中國競爭，我們必須認識到一個基本事實：美國現在基本上按照北京的標準運作，實行一種以保護主義、限制外國投資、補貼和產業政策為特徵的新經濟模式——本質上是民族主義的國家資本主義。在關於誰來制定交通規則的戰爭中，戰鬥已經結束，至少目前是如此。中國贏了。
