革命前奏曲》便利的代價：被低估的公共服務價值
勞動部長洪申翰上任後前往勞發署和北分署關懷同仁。（圖片來源／FB@洪申翰 Sun-Han）
2024年11月，勞動部一位吳姓公務員因為職場壓力和受到主管霸凌而輕生，進一步引發整個社會議論關注公部門的工作文化與過勞問題。然而這次的不幸事件其實反映了背後更大的公部門組織結構問題，我們在享受各種方便的公共服務時，其實低估了所有公共服務的勞動價值。
首先，近10多年來公部門的過勞問題早已不是新聞，只要稍微有在關心勞動新聞的人應該都會注意到，泛公務部門的勞動者的過勞問題一直層出不窮，特別是一些特殊職種的人員，例如警察、消防員、社工等，這些行業都存在離職率高、配額不夠的問題，近期甚至也有勞檢員抱怨過勞，中小學教師工作壓力增加，人力補充卻有限，而且有大量的非典型流浪教師，大專教師也同樣處於高工時、生師比過高與大量博士從事非典型工作的狀態。
其次，還有一群人雖然在公務部門工作，但是也面臨各種勞動條件不佳的問題，例如在2020年以前政府使用的派遣工，或是現在的承攬人員與臨時人員。最後，對許多一般公務員而言，加班時數超過上限，沒有經費被迫補休的問題也時有所聞，同時，相較於2000年以前公務員年年調薪，2000年後的公務員待遇僅調整過6次。跟我們父母那個年代相比，現在在公部門工作，鐵飯碗不只是生鏽，還缺了角破了洞，也難怪近年來公務員的報考人數持續崩跌。
小還能更小？政府組織精簡的思考謬誤
我們在政府部門工作的人數一直在成長，這反映了人們對公共服務的需求在增加，但是以變化的人數來看，成長最顯著的其實是政府組織中的非典型人力人數，這些人不只是保全、清潔人員或司機，也有許多人在執行各領域的行政業務，但並未涵納在公務人員中，其勞動保護與福利都低於公務人員。以行政院所屬各主管機關為例，2014年的公務人力實有人數為149892人，到了2023年反而降低為141984人，但臨時人員則從34733人增加至55842人，承攬人員從34491人增加至52051人，政府組織中的公務人力只多於非典型人力約3.4萬人。
控制公務人力成長，大量起用非典型人力來補足公共服務的人力需求，這個改革趨勢主要可以追溯自1980年代歐美國家的新自由主義思潮，這波思潮對政府官僚組織產生了一波「新公共管理」風潮（New Public Management, NPM），重視績效管理與產出，追求縮小政府組織，強調在政府組織中，導入市場競爭機制。在台灣，從1993年的「行政革新」到1998年的「政府再造」，都強調人力的精簡。2002年推動的「政府人力運用彈性化計畫方案」，使得政府開始運用各種臨時人力。
「新公共管理」在台灣推廣的一個問題，在於台灣作為新興後進工業國家，政府組織的發展並沒有如歐美國家龐大，將台灣的公部門就業人口比率，與世界各國相比，長期以來台灣的公部門就業人口大約在8%上下（含教師），這個數字與南韓差不多，但是遠低於OECD國家的平均數接近20%，連一般熟知強調小政府精神的美國，公部門就業人口都有15%。所以台灣就政府組織規模而言，本身就已經特別小了。這也反映在台灣總體GDP中，政府支出比例偏低的現象上。在1980-2000年左右，政府支出在總體GDP的比例不到30%，2000年以後更是一路下降，近10年甚至低於15%。然而2021年的OECD國家GDP的政府支出比例平均數為40.9%。
政府支出在GDP的比重偏低的原因，又會連結到台灣的稅收問題，台灣過去的賦稅負擔比不到15%，低於許多歐洲國家，甚至是美日韓，自然也使得政府在支出上有很多限制考量。總體而言，從公部門就業人口比例、GDP中的政府支出比例，以及稅賦負擔比來看，台灣公部門組織的性價比實在是高得驚人，我們每個人享受的公共服務，是建立在人數少工時長的高強度工作與非典型人力之上。
公部門薪資的定錨效應
公部門大量增加的非典型人力，除了反映公部門本身人力需求仍在成長卻受限於財政條件外，公部門非典型人力的薪資也可能帶來定錨效果，這些約聘僱人員等臨時人員，以及各種承攬人員，或其他勞務採購案子的薪資價碼，只要公部門薪資沒有調漲，這群非典型人力的薪資就無法調漲，甚至有可能因為私部門參考政府定價，導致市場整體的薪資被拉低，而且通常這群非典型人力本身就是為了應付彈性化的業務需求而具有高度流動性，因此自然不可能享有長期待在工作崗位上的待遇定期成長，政府在推動組織再造的過程中，也成為破壞勞動市場薪資的幫兇之一。這也難怪去年行政院經發會的加薪對策中，也包括中央政府的基層約聘雇與承攬人員須高於基本工資的1.1倍，然而這樣的改革對當前的低薪問題能帶來多少改善，仍有待進一步觀察。
公部門工會的重要
在台灣現行的勞動法令制度下，公務員仍然不能透過組織工會與團體協商來改善公部門的勞動問題。然而公部門勞動問題的改革，如果只依賴政府推動，終究是落後在市場後面，由上而下的改革注定慢半拍，先發生問題再來想補救辦法。如果政府開放公務員可以組織工會，那麼人力、待遇與勞動條件的調整幅度與時機，就可以下放至團體協商來決定，也會有更大的彈性與空間改善職場文化，甚至提升工作滿意度。
把握改革的機遇
要面對問題的本質，還是要回歸有效的數據資料，目前不僅無法有效地了解公務員的實際加班情形，主計總處公布的薪資資料，也未將政府部門工作的100多萬人納入，因此也無法有效地比較公私部門工作者的工作條件與待遇差異。近年來受惠於全球供應鏈重組，台灣迎來一波經濟榮景，連稅收也呈現連年超徵的情形，這意味著支出的規劃可以更寬裕。長期被忽略的公部門勞動者，這群人提供的公共服務價值，也該被重新評估與檢視。政府必須要好好把握這個機會，擴張政府支出，改善各項公共建設以迎接未來的地緣政治與社會轉型挑戰。
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