張競專欄／北京反制美國制裁方案運作軌跡
張競／中華戰略學會資深研究員
12月5日中國大陸外交部以第14號部令公布《關於對美國軍工企業及高級管理人員採取反制措施的決定》，並於公布當日生效施行。針對其他國家經濟實體與個人，運用各類制裁措施進行外交報復，作為政治表態或是希望透過制裁約制對方，是當前國際政治常見之外交作為；但北京面對外交或是其他制裁，以及對外所採取制裁作為基本樣態為何，謹此提出下列各項說明分析，祈請先進不吝指正。
首先必須援引國際政治有關「國際制裁」(international sanctions)基本理念，基本上係基於發動戰爭或是違反涉及普世價值與信念特定國際規範，由國際強權或是透過國際組織決議，針對一個或數個特定個人、教育學術機構、社團、企業、國家、政治實體與國家集團所採取制裁禁令與實際行動；儘管其本質係屬於外交政治作為，但除降低外交關係、中止交流以及取消軍事或經濟援助等政治手段外，亦經常運用貿易封殺、金融抵制、技術封鎖以及活動限制與排除，呼應政治手段作為配套措施。
許多國際制裁必須藉由實際軍事行動支持，因此附帶配套措施包括設置海上或空中禁航區，要求辯證與實施臨檢措施，邊境關閉與管制人員以及商品貨物越境，必要時還會直接實施軍事封鎖、進行武力打擊並摧毀對象國軍事設施。在中止交流層面將會涵蓋學術進修、體育競技、文化展覽與藝術表演等多項活動，甚至會暫時要求國際組織排除對象國參與該組織研討與集會活動，甚至取消由其主辦相關賽事、展覽與會議，或是拒絕參加前述活動。
其次就是北京除對多個不同國家以及臺灣特定對象與相關實體組織實施單邊制裁與懲戒外，亦依據聯合國安全理事會決議，由其外交部發布通告與文令，履行其應負執行多邊制裁國際義務。但政治評論家與安全觀察者都將焦點匯集在北京與華盛頓相互過招對陣時，所採取各種不同制裁措施；其他國家或政治實體與北京互動關係上，所採取各項制裁措施，往往都被多方所忽視。
再者吾人必須注意，儘管從冷戰時期華盛頓就對北京採取過制裁禁運措施，並在1989年天安門事件後，就開始禁止對中國大陸輸出軍備產品。冷戰後雙方關係開始惡化，但真正積極啟動制裁北京政策，其實是始自川普總統2017年就任後，北京與華盛頓貿易戰開打，從此華盛頓採取多項制裁措施，開始在不同政治議題上對北京施壓。
此外若要比較北京所採取單邊制裁與其所遵循聯合國安理會所決議多邊制裁，吾人將會注意到北京所宣示單邊制裁，基本上是對於特定個人、企業與社團所發動反制作為，在政治外交作為上算是被動應對處置，而非主動進行制裁以便對制裁對象施加政治壓力。而北京願意遵循聯合國安理會所決議多邊制裁，配合採取相關措施，基本上係表達政治姿態與支持國際規範之外交原則，相對上並非著重於維護北京本身與被制裁對象相互間利益糾葛。
同時吾人亦要注意到，從早年北京僅透過外交部例行記者會，對外直接宣布制裁對象與制裁內容；後來受到其他國家與媒體質疑其制裁政策所依據規範，因此才在2021年4月開始列入人大常委會立法工作計畫，並於2021年6月10日經第十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《中華人民共和國反外國制裁法》，並隨即公布實施該法。在此之前，僅有2021年1月9日中華人民共和國商務部所公布《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，可以算得上是參考法源，但在實務上諸多制裁措施，根本就沒有援引過此項法規。
不過在此亦須指出，除前述《中華人民共和國反外國制裁法》外，中國大陸商務部在2019年5月31日宣布將採行「不可靠實體清單」制度，後續經提請國務院審議通過，並於2020年9月19日以2020年第4號商務部令所公布《不可靠實體清單規定》；再加上中共中央臺灣工作辦公室(國務院臺灣事務辦公室)專門針對臺灣特定個人對象、企業與機構，所宣布「臺獨頑固分子清單」以及相關懲戒措施，亦應列入北京實施制裁政策相關法條與機制。
在此更要提醒，儘管2021年6月10日全國人大常委會通過《中華人民共和國反外國制裁法》並且開始實施，但是相關制裁對象清單與措施還是繼續透過外交部記者會對外宣布，詳細制裁內容經常在記者會後不斷受到各方探詢，並且缺乏行政體系發布相關文令，因此各方普遍認為缺乏政府行政應有合理規格。
因此從2022年12月23日中國大陸開始針對制裁措施，透過外交部令正式公告相關內容；首此係以中華人民共和國外交部令第4號所公布《關於對余茂春、托德‧斯坦恩採取反制裁措施的決定》。從此之後，北京所有制裁措施都會發布外交部令，詳細說明制裁理由與內容。
只要逐項細讀所有涉及制裁措施之外交部令，就可以明確看出北京確實是採取被動反制姿態，針對制裁對象所曾涉及影響北京政策利益活動，採取相對應制裁措施。此種政策立場係依據《中華人民共和國反外國制裁法》第3條：「中華人民共和國反對霸權主義和強權政治，反對任何國家以任何藉口、任何方式干涉中國內政。外國國家違反國際法和國際關係基本準則，以各種藉口或者依據其本國法律對我國進行遏制、打壓，對我國公民、組織採取歧視性限制措施，干涉我國內政的，我國有權採取相應反制措施。」因此才依據被動回應原則處理制裁事務。
相對於華盛頓對於北京所持理由，其中包括違反美國對俄羅斯所採單邊制裁，威脅到同行業競爭美國企業利益以及限制中國半導體產業，參與解放軍軍需物資採購及軍事研究，違反美國對委內瑞拉所採單邊制裁，違反美國對朝鮮、伊朗、敘利亞所採單邊制裁，通信安全國家緊急狀態，新疆、西藏、香港、南海以及人權問題，中國與柬埔寨經濟合作項目，參與飛彈技術擴散活動，銷售芬太尼問題以及影響美國國家安全利益與外交政策；從前述項目清單，就可看出美國政府希望透過制裁獲得實質跨國實施「境外管轄」(extra-territorial jurisdiction)之政治算計。
最後就必須指出，儘管在《中華人民共和國反外國制裁法》通過初期，北京與香港法務官員與政界人士曾倡議將該法納入《中華人民共和國香港特別行政區基本法》與《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》附件三，以利搭配《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》以及澳門《維護國家安全法》，將香港與澳門列入適用該法範圍。
而且2021年8月17日十三屆全國人大常委會第三十次會議第一次全體會議，確實曾經審議過《全國人大常委會關於增加香港基本法與澳門基本法附件三所列全國性法律的決定草案》，但最後在8月20日人大常委會第一百次委員長會議決定暫緩表決前述草案。
因此港澳地區到目前為止，僅實施禁止被制裁對象入境等部分制裁措施，但卻未針對被制裁對象在港澳境內動產、不動產和其他各類財產，進行過查封、扣押或是凍結；同樣亦未禁止港澳境內組織或個人，與被制裁對象進行交易與合作。因此在閱讀北京所發布制裁訊息時，務必審慎注意反制措施適用範圍，是否包括港澳在內，此亦為檢視北京反制措施重要參考資訊！
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