從NDAA看美台軍事合作深化：防禦威懾轉向攻勢戰略？

台北 —

美國國防授權法(NDAA)是觀察美台軍事安全關係的重要窗口。從NDAA逐年強化對台軍事合作可以看出，台灣的軍事戰略正逐步融入美國的印太區域戰略構想。隨著美中競爭日益加劇，美國的威懾策略正逐漸增加攻勢性元素。在這一背景下，台灣傳統的防衛性威懾戰略是否會隨之發生質變，甚至邁向攻勢作為，成為值得關注與討論的議題。

美國國會日前通過《2025財年國防授權法案》，延續並擴大 “太平洋威懾倡議”，以加強美國在印太地區的軍事態勢。法案還要求制定在日本建立聯合部隊總部的計劃，加強與印太地區盟友的合作，包括由澳洲、英國和美國組成的“奧庫斯”(AUKUS)、美日韓三邊夥伴關係、美菲聯盟以及美國與台灣的夥伴關係。

2025國防授權法案也納入“台灣安全合作倡議”，授權美國國防部可用3億美元資金提供台灣所需的防禦能力，並授權美國與台灣建立聯合軍事創傷照護項目。條款中也提及美國國會的意見，希望台灣可以獲邀參加2025年環太平洋演習(RIMPAC)，同時鼓勵美國與歐洲國家共同強化與台灣的關係，支持台灣強化防衛的能力，以及提升美台國防工業合作等。

美台軍事合作高速演進

美國《國防授權法》每年都涵蓋了與台灣相關的條款，這些條款反映了台灣在美國印太戰略中的地位逐漸提升。

2018的NDAA首次提議美國軍艦停靠台灣港口，並邀請台灣參與全世界規模最大且強度最高的空戰“紅旗”(Red Flag)聯合軍演，顯示出美台軍事互動從傳統的軍售支持，進入到更公開、更實質的合作階段。到了2023財年的NDAA，美國直接通過《台灣增強韌性法》，授權每年提供高達20億美元的無償軍事援助，強化台灣的不對稱戰力，進一步鞏固台灣作為第一島鏈防線核心的地位。2024年的NDAA則是納入為台灣軍方建立訓練、指導及組織能力的建構計劃，以及強化雙方軍事網絡安全合作的條文，展現美國對深化美台安全合作的重視。

NDAA這種從技術支援到資源直接投放的升級，反映了美國對台灣地緣戰略價值的高度重視。美國國會的措辭也逐年強化，從早期的“協助台灣維持自我防衛能力”，到近年的“台灣是印太戰略中的關鍵盟友”，顯示台灣已成為美國區域安全佈局中的核心環節。

防禦性威懾轉向？

台灣長期以來採取“防禦性威懾戰略”，旨在以防禦為主，抵禦可能來自中國的軍事侵略。然而，隨著美台軍事合作的深化，以及美中競爭的加劇，台灣的戰略模式是否會跟隨美國的腳步，逐漸從防禦性威懾轉向攻勢性威懾，成為許多觀察家的焦點。

持肯定觀點的人認為，在現實狀態中，兩岸的軍力已經明顯向中國解放軍傾斜，美國想要打破這個既成事實，絕對不能在美國介入台海之前讓解放軍有機會登島，所以美國對台灣軍事地位的設想，就是必須讓台灣成為美國印太戰略“威懾計劃”下的一部份，並透過《國防授權法》讓台灣擁有自我防衛能力，以建立“防禦威懾”的使命。

然而，台海之間的軍力較量，實際上代表的是美中之間的較量，美國在權力重新平衡的過程中，勢必要去建構自身力量，以增強威懾，但在建構力量的過程中，一定會形成與中國的競爭，而一競爭便容易產生摩擦。這可以從個一個簡單的例子去理解，就好比前方是一個演唱會舞台，後方的人很希望能夠擠到最前面，但是前面已經有人了，所以在向前擠的過程難免會跟其他人的身體摩擦或碰撞一樣。

台灣國際戰略學會秘書長張明睿接受美國之音訪問時表示，美國不斷透過威懾計劃調整戰略和聯盟力量的塑造，改變台海權力平衡的對比。其方法是透過矛盾衝突事件的控制，來喚醒這些地區或國家的敵意知覺，並乘勢增強區域戰略能力的建構。

值得注意的是，如果第一次威懾不成功，美國勢必要強化力量提升到第二次的動作。“在權力平衡的過程當中，這種威懾的一個行為、行動，它本身在我看起來就是主動的，在我們的一個國際政治觀點來講，它是一種攻勢形態，所以我稱它為是攻勢威懾的一個戰略，是這樣過來的。”張明睿說。

強化美台共同作戰影像

張明睿指出，當美國印太戰略的威懾計劃逐漸從防禦性威懾走向攻勢性威懾時，跟美國戰略緊密結合的台灣的防衛戰略是否也會跟著轉變，值得觀察。如果以《2025財年國防授權法案》納入的“台灣安全合作倡議”來看，該倡議是美國印太安全合作倡議下的一個系統性安排，而軍事上的系統性也意味著有一種上層跟下層之間的指揮鏈關係。也就是說，如果美中在競爭過程中形成摩擦，甚或是軍事摩擦，美國的攻勢行為一旦形成，台灣在台美軍事戰略一體化的形勢下，或也避免不了攻勢作為。

張明睿說：“那如果說台灣面臨到這個問題，我們應該如何？我們策略已經跟人家同步了，我們能不能脫得開，願不願意脫開？這是我一直認為說要必須思考的問題。 ”

他說，這也是為甚麼美國《國防授權法》》發展到今天，會希望能夠強化美台共同作戰圖像的原因，因為台灣戰略如果能跟美國的戰略吻合、搭在一塊，在未來作戰的時候，作戰指導就會比較方便，加上武器裝備都是同一系列，戰時就很容易將平時的演練轉成作戰的力量，因為只要威懾一失敗，代表的是立刻轉入到戰爭的情境。

這一想法可以從拜登政府在即將卸任前，於美東時間12月20日批准的對台軍售案中看出。這筆總額達2.65億美元的軍售案包括“戰術資料鏈路系統(Link-16)終端機升級”。美國官員表示，Link-16系統的升級將有助於提升台灣國軍與美軍之間的軍事互通能力，實現戰場情報的即時共享。此外，該軍售案還包括價值3000萬美元的“76快砲座零配件”，進一步強化台灣的防衛能力。

增強攻勢部署

儘管台灣當前的國防戰略為“防衛固守、重層嚇阻”，仍以守勢為主，但近年來增強遠程火力打擊能力和反擊作戰訓練，或也顯示出台灣開始準備在必要時採取更具攻勢的行動。

2023年10月，台灣國防部正式宣佈將強化巡航飛彈部署，並優化其精準打擊能力，這些措施與美國在第一島鏈的攻勢武器部署形成呼應。

不過，台灣國防安全研究院國家安全研究所研究員沈明室有不同看法。他對美國之音表示：“國際關係的學界裡面，其實有人認為、美國是所謂的攻勢現實主義，但是它這種攻勢或者守勢呢，它比較是影響力的向外擴展，它不太是軍隊或者是作戰能力的向外擴展，因為如果你是攻勢性的這個威懾，就變得好像過去的很多極權國家一樣，就對外採取很多侵略的行動，但是不至於。”

他強調，入侵一個國家必須要有正當性和合法性，否則不符合國際法，而且美中之間也看不出來有任何的利益或因素會讓美國主動去侵略中國。但如果台海發生衝突，中國對台進行侵略行為，美國為了轉移戰場而對中國境內發動遠程攻擊或是突發性的攻勢性行動，這種可能性是存在的，但這是美國的一種戰略考慮，要視衝突當時的情況而定，但絕對不會是美國主動攻擊中國。

他表示，印太架構下的聯合軍演，也是一種防衛性質的演習，大家是在演練如果某處發生衝突，要如何團結一致去應對，而不是演練到某個地方去侵略某個國家。不過，雖然過去《國防授權法》已多次邀請台灣參加環太平洋軍演，卻一直沒有真正成行，但這對台灣防範未來衝突相當重要。他說，台灣的軍艦不一定要參演，但至少在這個過程裡面，台灣可以了解週邊國家會怎麼做和台灣該怎麼配合，以及彼此之間應如何順暢溝通，這是很重要的。

戰略清轉向模糊？

台灣淡江大學國際事務與戰略研究所所長李大中在接受美國之音採訪時指出，面對特普的回歸，台灣在軍事戰略方面有幾個值得關注的焦點。其中首要議題是如何解讀美國的“一中政策”。他認為，這項政策很可能被特朗普用作與北京談判的籌碼，使美國對台戰略在“清晰”與“模糊”之間變得更加難以預測。

李大中說：“拜登在這四年任內，其實他的政策還是採取所謂的戰略模糊，但是在實際的總統的說法上面是往清晰的方向移動，在光譜上非常明顯，那拜登至少有五次做出這樣公開的一個表述，那特朗普到目前的這個講法比較像是傳統的戰略模糊，那這點可能是台灣會比較關切的地方。”

其次，特朗普1.0的時候，提供給台灣非常大量的武器裝備，有11次的軍售台灣的紀錄，總金額達到180多億美元，內容涵蓋傳統大型載台，也包括彈藥技術的支援。但拜登比較重視提升台灣的不對稱戰力，軍售內容大概都是提供技術支援與彈藥，強化台美雙方的軍事合作，比較缺乏的大型的載台，所以特朗普2.0是否會維持1.0的做法，值得觀察。

李大中表示，第三點是拜登任內有一些透過總統的撥款權或是國防授權法的一些授權，可以提供給台灣一些無償的軍援，但這種無償做法看起來不符合特朗普“用戶付費”的基本邏輯，特朗普甚至希望用對台軍售去平衡嚴重的美方貿易赤字。這些都是新的變數，可能會關係到台灣國防戰力的整體提升。