民主失控的管理

民主走向失控，已經像一場新的瘟疫，在許多包括成熟和新興的民主國家流行。連美國這樣以其高度妥協、商談的柔性民主，過去兩百年給世界示範的一種難以複製的體制，曾幾何時，暴徒攻進國會的電影情節都已真實上演。其他地區的民主典範，光芒也多黯淡，現在盛談的，已經是民主失控的管理。正因其入也漸，其發也特猛爆，就看我們的近鄰韓國，竟因政府陷入朝小野大的困境而一夕宣布軍事戒嚴。我們有沒有從中學到在民主政治難免的衝突中做好管理的問題？只看執政黨大黨鞭在抵制多數在野黨所提三法，以及護航7位大法官被提名人失利後，已迫不急待的喊出解散國民黨、改選立法院長，乃至對國民黨民代全面發動罷免的主張，又如何讓人放心？

談到管理，在我們這樣的民主體制下，首先要問的當然是什麼事務、什麼人最需要管理，又要有誰來參與管理？2015年在波蘭和2024年在德國都曾發生政黨間因意識形態的高度對立，而把手伸進憲法法院，或雖尚未發生但很可能將發生的危機。

2015年波蘭大選，意識形態偏保守的杜達在總統的兩輪選舉，以及其後的國會選舉他領導的政黨加上友黨都打敗了偏自由主義的原來執政聯盟，對於原執政黨有較大影響力的憲法法院即展開一連串的改革，包括以憲法法院對眾院選出法官的可否有效就職所做判決違反憲法意旨為由拒絕全部接受，又修法對憲法法院做成判決的評決人數與同意人數做了比較嚴格的規定，以降低其執政可能遭遇的障礙。這些作法在國內和國際都引發了極大的爭議，歐盟和歐洲理事會成為主要的危機管理者，幾年間並沒有做出有實質內容的強制措施，毋寧只有規訓的意義，而波蘭政局已在2023年改變，總統續任，但國會多數易手，轉為左右共治。

德國在去年底則有類似的預防性管理作為，管理者是多數的建制政黨，因為他們看到選擇黨已經在民意支持度上衝到第二，非常擔心攸關憲政穩定的聯邦憲法法院會因其在立法上的強勢地位而以簡單修法改變其組成，所以早一步把有關法官人數、任期、退休年齡、不得連任以及內部程序自主等原來僅見於憲法法院法的規定直接寫進憲法。

這些危機管理的作法確實值得我們學習研究，更值得我們注意的，恐怕是在借鑑他山之石前先要切實掌握管理的需要，問題的因果尤其關鍵，千萬不可本末倒置。和這兩國相比，不論採半總統制的波蘭還是採內閣制的德國，都不會絲毫偏離多數統治原則，如果把危機管理的想法用在我國，管理者卻只看誰在改變憲法法院的規範，誰可能干預憲法法院的正常運作，就認定誰是要管理的對象，完全不管「防堵」憲法法院的原因，可能正是已經先「控制」了憲法法院的少數統治者。面對真正的問題癥結，該採取的管理作為反而是糾正已經顛覆民主的少數統治狀態，至少要朝改變其仍可過度操控憲法法院的方向調整。從這個角度看，少數政府根本不可能是適格的管理者，剛好相反，他們正是民主危機的來源，是需要管理的對象。

我們必須做的是避免已知的反民主作為，比如政府的手應遠離各種媒體與法院和其他保護民主的獨立機關，嚴守已知的民主原則，比如最基本的多數統治與責任政治。除此以外，所有政黨和政府部門都應共同以民主管理者自居，跳脫立場而從更高的視角掌握民主體制的全局，並鼓勵公民團體投入警戒和管理的工作，不自囿於特定政治社群利益的護持。誰說我們不能在這個嶄新的時代創造民主政治的新典範？（作者為國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長）