【爭議三法國會過關】總統不公布、院長不副署可行嗎？

記者／馬麗昕；責任編輯／陳偉婷

立法院院會12月20日在朝野立委激烈衝突下，通過《選罷法》修正案、《憲訴法》修正案、《財劃法》修正案。7位大法官人事同意權案，也在24日院會全遭立院否決。

法案通過後，依照規定必須由總統公告後生效。日前總統、行政院、司法院都發表聲明反對修法內容。行政院26日也發聲明表示，已收到《憲訴法》修正案公文，其他二案尚未收到，日前將研擬救濟方法、至於會針對哪案提出覆議，將請專家研擬。

自法案通過以來，法界有部分意見認為，面對爭議且窒礙難行的法案，總統可以不公布法律、行政院長可不副署，以制肘爭議法案。不過，也有不少學者認為，此舉開了總統不公布法律的先例，恐引起更大憲政危機，應讓爭議條文回到憲法法庭。總統府秘書長25日答復立委時表示，總統會依法、依程序公布。

憲法法庭現也面臨實質癱瘓風險，公法學者認為，憲法法庭具有憲法程序自主權。有學者認為，憲法法庭可先提出暫時處分，也有學者認為憲法法庭為保衛自身運作不受干擾，可不受新法約束、能對新法案實質審查，解決憲政紛爭。法案將會走向何處，仍待各憲政機關後續動作。

圖1：立法院20日通過《選罷法》修正案、《憲訴法》修正案、《財劃法》修正案／達志影像

公布立院法案是總統義務  拒絕公布恐釀憲政混亂拉高衝突

面對國會與府院的僵局，有些政治人物以及律師呼籲，在法律案實質生效前，總統可以先不公布、行政院不副署，拖延法案生效。

中研院法律學研究所研究員蘇彥圖說，總統公布法律命令、行政院副署的憲政概念，要從法律訂定的程序來看。法律由立法院負責訂定通過，但生效須總統公布、行政院長副署，才能成為正式生效的法律案。意即總統、行政院長是完成法律生效的一環，屬於應盡的義務。每個憲政機關，都有遵守憲法的義務。

圖2：法律命令生效程序過程／整理：馬麗昕；美編：蔡詠全

蘇彥圖說，此次立法爭議，有學者認為，總統可以基於其對法案涉及違憲的認定，先不公布法律，不讓法律生效。這是一種政治運作的方法，但法案本身的爭議還是存在，且總統不公布會製造其他憲政問題，或是在野以其他法案杯葛等，造成更多困難。

東吳大學政治系教授蘇子喬認為，按照憲法規定，總統有公布法律、行政院長有副署的義務；因此，若總統、行政院不公布法案、不副署法案，其實是違反憲法精神。

總統不公布是否違憲？蘇彥圖說，憲法沒有明文規定，總統不公布法令是違憲。不過，可以預見的是，一旦總統採取此方式，在野可能認定總統沒有盡責、違憲。進一步來看，假設若要冒著混亂憲政的風險，採取「總統不公布法案」的行動，發動國會倒閣，進一步達成解散國會的目的，也不一定能成功。

行政院「副署權」是制衡總統 不是牽制立法院

台灣多數學者皆同意總統有公布法律義務。不過，有部分人認為可將焦點放在「行政院的副署權」，規避總統應公布法律的責任，以行政院不副署換來立院的倒閣，進而達成解散國會的目的。

行政院長的副署權應如何理解？首先，應先釐清「行政院長副署」這個制度從何而來。

蘇子喬說，行政院長的副署權其實是源於內閣制設計，在內閣制中，國家元首是虛位元首，總理或是首相才是實際掌權者，因此通過的法案須行政院簽署負責。

台灣是半總統制，又或是雙首長制，蘇子喬說，在半總統制下，憲法規定總統公布法律命令，還須經行政院長的副署。此制度在法理上是閣揆制衡總統的權力，不是制衡立法院的權力。

不過，蘇子喬說，在台灣現行憲政運作下，總統可以主動任免行政院長；在此前提，行政院長其實難以使用此副署權制衡總統。在過去的府院運作中經驗中，府院的立場通常是一致，僅偶有對立的情況。如1992年，李登輝擔任總統，行政院長是郝柏村，當時郝柏村即不副署李登輝想要發布的人事命令案。

行政院可提覆議 專家：難撼結果但仍具程序意義

按規定，總統頒布法律前，行政院如果認為法案窒礙難行，可以提「覆議」，讓法案重回立院審議。覆議案在立院若經1/2委員決議維持原案，院長應接受該決議。

蘇子喬說，按照目前的憲政設計，行政院長雖能提出覆議，不過現在的立院朝野對立，行政院若想要藉由覆議推翻法案，幾乎不可能，只能換來拖延、爭取朝野協商的空間。

儘管「覆議」難以改變結果。但蘇彥圖認為其在法律程序上仍有意義，且有它的憲政功能。

蘇彥圖說，大家可以回想，在今年國會調查法案爭議時，行政院仍先提出覆議，被否決後才由總統頒布法律，後續才有申請釋憲等過程。

蘇彥圖認為：「我們應該把覆議看做『暫停』的機會，其憲政功能是讓法案再次回到立院，讓法案回歸記名表決，由國會承擔法案通過與否的責任；另外可以在此段時間爭取朝野協商的可能。」

圖3：覆議程序說明／整理：馬麗昕；美編：蔡詠全

專家：憲法法庭有程序自主權  法案爭議應回歸憲法法庭  

若行政院經上述覆議失敗，按照既有憲政體制，針對立院所通過的爭議法案，各憲政機關仍能透過「憲法法庭」釋憲機制解決憲政紛爭。

然而，日前國會通過的三大法案中，《憲訴法》修正案規定憲法法庭參與評議大法官人數不得低於10人，且同意違憲宣告的大法官人數不得低於9人。目前現任大法官僅8人，其餘7位大法官提名人日前皆遭立院否決，外界認為將衝擊憲法法庭運作，實質癱瘓憲法法庭功能，也無法針對爭議法案審查是否違憲。

因此，不管是《憲訴法》或是《選罷法》、《財劃法》等爭議法案，癥結點都會回到憲法法庭能不能正常運作；又《憲訴法》修正案提高違憲審查門檻，憲法法庭該如何自我救濟。

蘇彥圖說，現在外界提出幾個作法，其一是憲法法庭可先在法案生效前提出「暫時處分」，暫緩立即性的憲政衝突；另外是在法律生效前，透過憲法法庭審查修正案是否違憲。

然而，蘇彥圖認為：「現在外界討論應在法律生效前啟動違憲審查主張，其實這是在憲法法庭一定會被新法拘束的前提下討論，但這可能會否決憲法法庭本身的程序自主權。」

蘇彥圖說，憲法法庭作為實行司法權的獨立機關，其本身就具有憲法程序自主權，意即憲法法庭基於維護自身運作、不被其他憲政機關惡意癱瘓的狀況下，在法理上，理應有空間讓憲法法庭不受到新法約束，仍能按照舊的憲法訴訟法審查新案，仍能對新法案實質審查，解決憲政紛爭。

他說，台灣大多公法學者應該都同意，每個憲政機關理應維護憲政秩序，因此總統無法拒絕公布法律。不過，或可試著想出一條新闢徑，由於每個憲政機關都有憲法義務維護憲政秩序，假如總統認為某個立法院通過的法律，若經公布將立即且不可回復地破壞台灣憲政秩序，總統可否在公布該法之前，先將該法移送憲法法庭審查？

不過，邵允鍾說，總統在公布法律前將之移送憲法法院審查，其實仍會對權力分立造成衝擊，應是最後不得已的選項。目前仍有其他方式可司法救濟，如參考韓國就以緊急暫時處分等讓大法官缺額的憲法法庭維持運作，持續審查尹錫悅彈劾案。

面對目前的憲法法庭運作挑戰，法界、政界持續交鋒不同意見。蘇彥圖認為，每個做法都需衡量其必要性，以及是否能真正解決法案的爭議。在哪個時間點，經由何種方式與程序，是啟動審查的最佳解方，值得社會持續討論。