從韓國政局看分立政府的困境與解決之道
⊙黃宏吉
韓國總統尹錫悅12月3日的六小時戒嚴震驚世界，至今仍餘波盪漾。雖然韓國國會12月7日的總統彈劾案因執政黨議員的反對未能通過，然而韓國最大在野黨共同民主黨已揚言未來每週都將提出彈劾案，直到尹錫悅下台為止，短期內朝野激烈對立恐難以化解，未來數月韓國政局勢必繼續動盪不安。對台灣而言，韓國在外交、國防、區域安全、經貿、高科技產業等層面都扮演重要角色，因此韓國政局的發展勢必對台灣造成影響，不可等閒視之。另一方面，此次韓國的短命戒嚴也顯示，國家領導人在面對分立政府政治僵局的對應，關乎國家社會的穩定、甚至安危，值得加以論述。
「分立政府」的幾個實例
「分立政府」（divided government）通常出現在總統制的國家，內閣制的國家由於行政與立法權都由國會掌控，由最大黨單獨或組成政黨聯盟執政，因此基本上不會出現分立政府。而在總統制的國家，由於行政與立法分別由總統和國會執掌，加上國會選舉經常是在總統任期中間舉辦，因此才有可能出現總統所屬政黨與國會最大黨分屬不同政黨的分立狀態。
以美國為例，由於聯邦眾議員是總統任期的一半（兩年），因此經常在總統任期內的期中選舉出現在野黨掌控眾院多數的情形，最近一次是2018年川普總統任內的期中選舉。事實上，共和黨的雷根與老布希總統、以及民主黨的柯林頓與歐巴馬總統任內，幾乎都是由在野黨掌握眾議院，分立政府已成為數十年來美國民主制度的常態。
根據中研院政治所特聘研究員吳重禮教授的研究，學界對於分立政府的研究主要集中在三個方面：一是分立政府的成因，二是分立政府的運作，三是如何解決分立政府的困境。在成因方面，分立政府主要肇因於選民的分裂投票（split-ticket vote），也就是選民在總統與國會選舉分別投給不同政黨的候選人，不管是刻意（intentional）或非刻意（unintentional）。
在運作方面，相較於行政與立法同屬同一政黨的「一致政府｣（unified government），分立政府可能導致政策推行的缺乏效率，以及行政與立法部門之間的僵局（stalemate），這就是目前韓國出現的情況，某種程度上也是台灣現今的政局寫照。而在如何解決困境方面，主要集中在增強政黨功能與政治責任、以及改進府會互動機制等兩大面向，具體方案包括改革選舉制度、延長國會議員任期、降低國會同意權行使門檻等。
在實際政治運作層面，如何解決分立政府困境，在相當程度上也取決於總統的個人特質與政治智慧。根據學者Paul Frymer的研究，即使在分立政府的限制下，總統仍有可能建立意識形態上的共識（ideological consensus）。例如雷根總統儘量避免與民主黨掌控的國會對抗，而是在必要時訴諸美國民眾爭取對重大政策的支持。
在此同時，雷根也尋求與民主黨內的南方保守派合作，建構保守意識形態同盟，並建立與眾議院議長歐尼爾（Tip O’Neil）的私人情誼。因此，相較於卡特總統時代的一致政府，雷根總統反而在建立執政同盟方面更有建樹。
台韓都有共同的受殖、獨裁統治經驗
韓國和台灣同樣都有戰前日本殖民統治、戰後專制獨裁統治的歷史，也都經歷反威權專制的民主化過程。台灣雖然經歷長達38年的戒嚴，但是解嚴與民主化的過程基本上仍屬平和。不同於台灣的和平演變，韓國的民主化運動有著明顯的鎮壓與抗暴元素，代表性事件是1980年5月為抗議全斗煥軍政府頒布戒嚴令的光州事件，至今仍是韓國民眾的歷史創傷，也是2024年諾貝爾文學獎得主韓江的重要創作主題。因此韓國人民對軍事統治戒嚴格外敏感，自然會對此次戒嚴事件有著相當激烈的反應。
再者，民主化之後的韓國政局也遠較台灣動盪。台灣自1996年總統民選以來，分立政府並非常態，前總統李登輝、馬英九、蔡英文任內都是一致政府，上一次出現分立政府是在陳水扁總統時期。相較之下，韓國自1987年首次舉行總統全民普選以來，分立政府所造成的總統與國會的對立司空見慣，而總統任期中或卸任後遭受刑事訴追屢見不鮮。
例如盧武鉉前總統卸任後2009年受到檢方收賄調查因而自殺。李明博前總統卸任後2020年因收賄罪入獄，直到2022年才由尹錫悅總統特赦。朴槿惠前總統更在2016年任期中因友人干政問題由國會彈劾，再由憲法法院罷免去職，翌年更受到起訴判決入獄。由此可見，韓國對民主化的歷史創傷和濃烈情感與台灣有著極大差異，造成韓國民眾對政治人物的高度不信任與警覺，這是在觀察韓國政局時不可不注意的面向。
台灣「分立政府」的幾個解決方案
如同尹錫悅總統，賴清德總統上任後也面對分立政府的困境。然而，除非爆發戰爭或武裝叛亂，台灣社會絕對不存在戒嚴與否的選項、甚至思考空間。應該思考的是，在中華民國憲法的現行架構下，運用政治智慧解決困境。筆者認為可行選項包括解散立法院（增修條文第2條第5款）、總統赴立院進行國情報告（增修條文第4條第3款）、總統召集行政立法兩院院長會商解決爭執（第44條）。
解散立法院必須在立法院通過對行政院不信任案的前提下，主動權不在總統。在國情報告方面，立法院曾在今年7月通過決議，邀請賴總統赴立法院進行國情報告並進行詢答，雖然因為在野黨的擴權修法爭議而擱置，但是賴總統仍然保有善意回應的空間。而在召集兩院院長會商方面，只要韓國瑜院長同意，賴總統可以順勢扮演行政立法之間溝通協調者的角色。
在憲法體制之外，賴總統更可以效法李登輝前總統，以舉行國是會議的方式打開政治僵局。賴總統今年6月宣布成立的「國家氣候變遷委員會｣、「全社會防衛韌性委員會」與「健康台灣委員會」，朝野對政策總體目標都有一定的共識，只是在做法有所差異，事實上都可以提昇至國是會議的層級，作為凝聚朝野共識的第一步。
台灣人須敏於戒嚴的嚴重性並警惕之
值得注意的是，此次戒嚴事件顯示台灣社會對重要鄰邦韓國的歷史、民主化創傷與社會現況的瞭解實在太少，而相較於日本出版品的廣泛翻譯，對於韓國出版品的譯作可說是鳯毛麟角。台灣與韓國在殖民歷史、專制統治、民主化運動有許多共通之處，然而兩國在歷史、文化與民主等領域的對話卻不頻繁，相當可惜。日前發生民進黨立院黨團小編在社群媒體發文暗挺韓國戒嚴的插曲，顯示部分新生代政治幕僚不但對韓國民主抗爭的歷史無知，對台灣的威權戒嚴統治歷史也有錯誤認知，更顯示加強台韓民主對話的重要性。
韓國政局動盪對台灣安全局勢是否會造成影響？韓國各政黨雖然在對美、對中、對朝政策立場有所差異，但是對「美韓同盟是韓國國家安全保障基石｣的基本立場並無二致。因此即使親美的尹錫悅總統下台，未來繼任者仍將在美韓同盟的基本架構下制定國家安全政策，明年一月強勢回歸的川普總統也不可能允許韓國政府偏離韓戰後的美韓共同防禦態勢，而是會要求韓國承擔更多的防衛義務和責任。
對台灣而言，當然有必要密切觀察韓國政局的走向，但更重要的是充分理解韓國國家安全政策的基本面，也就是韓國朝野如何看待美國的保護傘與北朝鮮的威脅，同時增強與韓國在歷史記憶與民主自由的交流對話。
作者是台灣智庫研究員
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