揭開日本「米荒」的真相

2024年8月後的一段時間裡，日本出現白米短缺狀況，引發了消費者的極大擔憂。雖說這一時期原本就是新米上市前庫存減少期，但稻米批發價格也在上漲，創下了自2006年日本農林水產省開始調查以來，8月份稻米批發價的最高水準，直接給日本民眾帶來了「吃飯壓力」。儘管日本政府對此做出了一番解釋，但日本經濟產業研究專家山下一仁指出，日本稻米短缺的真相並不那麼簡單。

「米荒」為何而起？

超市貨架上的白米斷貨，價格也不斷上漲。然而，日本農林水產省並不承認稻米短缺。

官方解釋如下：在供給端，去年夏季的酷暑影響了稻米生產。在水稻抽穗期，持續的高溫導致米粒胚乳內部出現橫向裂紋「驚紋粒」，以及由於澱粉積累不足導致的發白、渾濁的「白粒」。這樣的米在流通階段會被篩選掉，因此造成精米出米率降低。在需求端，除了外國遊客成長外，還有稻米變得比麵包更加便宜以及南海海槽地震風險引發民眾囤積、搶購白米等原因。

但是，以上因素在稻米整體供需量中的占比可謂微乎其微，即使加起來至多也不過5%。問題的本質在於，生產和消費的這些細微波動，會對米價和供需帶來巨大的影響。這與糧食供求的特殊性有關。

人的食量是有限的，胃不是「無底洞」。如果產量增加，並試圖讓市場消化掉它們，那麼就必須大幅降低價格，這就是所謂的「豐收悖論」。相反，歉收則會導致價格飆升。另一方面，假如需求增加，農業生產也無法迅速跟上。也就是說，即使6月市場對白米的需求增加，要增產也必須等到來年9月。因此，生產或消費的微小變化都會導致價格大幅波動。

農林水產省隱瞞的真相

對於日本農業協同組合（日本農協，通稱JA）和農林水產省來說，供應減少、米價上漲是他們所希望的。反之，出於糧食供需的特性，他們唯恐哪怕是幅度很小的供應量增加而導致米價下跌，因而將供應量引導向一個較低水準。此次就是需求的微增和供應減少導致的米價大幅上漲。

此外，還有一個被隱藏的事實。去年的稻米收成指數為101，高於正常年景。然而，收成指數指的是單位面積產量（即「單產」）的高低，因此即使收成指數達到100，但若種植面積減少，產量仍有可能低於前一年。

2018年日本政府宣佈廢除「減耕」政策（即通過減少水稻種植面積，控制稻米生產——譯註），但這其實是安倍晉三政府的騙局。JA和農林水產省一直在以稻米需求每年降低10萬噸為由，持續推進減耕。去年的稻米產量從前年的670萬噸減少至661萬噸。也就是說，在所謂的酷暑造成減產之前，去年的稻米產量就已經因為減耕而減少了。

1993年日本也發生過「米荒」，許多人以為那次危機是冷夏造成的，但根本原因也是減耕政策。當時的潛在生產能力為1400萬噸，但減耕使產能降至1000萬噸。加之歉收，最終實際產量減少至783萬噸。但是，如果當時年產1400萬噸稻米，然後出口400萬噸，那麼即使遭遇冷夏，也可以保障1000萬噸的生產與消費量。現如今，減耕已使水田面積減少了4成，產量被控制在650萬噸左右。如果停止減耕，將多出來的400萬噸用於出口，那麼如果遭遇供不應求的情況，只要稍微減少出口量，就可以防止日本國內發生「米荒」。實際上，歐盟也面臨農產品過剩問題，但他們沒有採取減耕，而是透過出口來解決這個問題。如果在歐盟，「米荒」就不會發生。

農林水產省為何不採取措施？

稻米通常在9月秋收後存入倉庫，逐步銷售至次年收穫季。今年8月後的一段時間裡超市白米斷貨，是因為正處於陳新白米的交替時期。然而，儘管明明在1年前就知道去年稻米產量遭受高溫帶來的損失，庫存有100萬噸稻米的農林水產省卻沒有採取任何應對措施，這是為什麼呢？

從前些年開始，JA和農林水產省就一直在指示引導農民進一步減耕。日本全國農業合作社聯合會（簡稱JA全農）與批發商的稻米交易價格從2021年產稻米每60公斤1萬2804日圓，上升到2022年產1萬3844日圓，2023年產稻米則達到1萬5306日圓，兩年裡上漲了20%，這也是10年來的最高米價。此外，今年產稻米的概算金（JA支付給農民的暫付款）比2023年產稻米提高了2到4成。米價上漲對於JA和農林水產省來說，是一種「成果」。如果投放儲備米，供應增加，米價就會下跌。

農林水產省稱，今年生產的新米上市後，白米短缺問題即可得到解決。但是，今年產的米本應在今年10月到明年9月之間逐步消費。如果提前消耗，那麼明年8月新陳交替之際將再次發生「米荒」。而且，今年也是酷暑，所以米價不會下降。

根本性對策：廢除減耕，直接支付，恢復複作

政府通過財政支援向國民提供價格低廉的醫療服務。而減耕則是一項異常的政策，它透過向農民提供高達3500億日圓的補助金（由納稅人承擔），來減少供應，從而推高米價（增加消費者的負擔）。抬高主食稻米的價格，比消費稅更具累退性。

自1961年以來，全球稻米產量成長了2.5倍，而日本則反其道而行，給農民掏補助金，讓他們減產足足4成，糧食自給率下降可謂情理之中。在二戰前，推翻了農林省減耕方案的是陸軍省。事實上，減耕與安保是背道而馳的政策。

如果廢除減耕政策，日本可以生產1700萬噸稻米。國內消費700萬噸，出口1000萬噸，這樣即使國內供需發生變化，也只需要調整出口量，就能解決問題。

目前，日本與美國加州稻米幾乎已經不存在差價，有時日本米甚至更便宜。如果廢除減耕政策，價格還會進一步下降，推動出口的成長。如果產量超過國內消費量，多餘部分用於出口，那麼該作物的自給率將超過100%。稻米的自給率可達到243%，糧食整體的自給率將超過60%。最有效的糧食安保政策，便是廢除減耕，增產稻米並推動出口。平時出口稻米，一旦出現進口中斷的危機，就將原本用於出口的稻米轉為國內消費。現在，日本為了儲備米每年需要花費500億日圓，但是如果採取上述方案，平時的出口米實際上就能起到無償的儲備作用，無需增加財政負擔。

然而，日本無法廢除減耕政策，因為這是JA發展的基礎。高米價留住了成本高昂的小型兼職農戶。這些農戶將超過其農業收入4倍以上的非農業收入（如薪資收入）存入JA銀行。此外，這些對農業失去興趣的農戶，將他們的農地轉為宅地出售，並將獲得的巨額收益也存入了JA銀行，這使JA發展成為存款總額超過100兆日圓的巨型銀行。透過減耕抬高米價，維繫兼職農戶，加之JA是日本唯一可以同時經營銀行業和其他業務的法人，兩者交織在一起，推動了JA的發展。

但是，承擔了減耕補助成本的納稅人，支付著高昂糧價的消費者，因交易量減少而倒閉的中小型稻米批發商，因小型兼職農戶的存續而無法擴大規模的全職農戶，在進口一旦中斷的危機時刻失去糧食供應保障的國民——所有這些人都是現行農業政策的犧牲品。尤其是沒有政治影響力的稻米銷售商，他們無力抗議農業政策，只能關門倒閉。日本國憲法第15條第2項規定「所有公務員都是為整體服務，而不是為一部分人服務」，農林水產省的行為顯然是違反憲法的。

有觀點指出，米價下跌會導致稻米生產難以為繼。然而，為了維持稻米生產而減少產量（即「減耕」），這難道不是自相矛盾嗎？美國和歐盟早已改革保障農戶收入的措施，由保護農產品價格，轉為政府向農戶直接支付津貼。即便米價下跌，只要向全職農戶直接支付費用，那麼不僅是全職農戶，透過向其出租耕地獲得租金收入的兼職農戶也能從中獲益。如果採取這種政策，財政負擔僅1500億日圓便足以。

過去，農民在收完小麥後，6月開始插秧，但由於受到農戶兼職化的影響，插秧時間提前到了日本黃金週連假期間，複作隨之消失。如果恢復到原來的插秧時間，10月收割水稻，那麼既能避免高溫帶來的生產風險，也能增加小麥產量，進一步提高糧食自給率。

從國民的利益出發，政府應該廢除減耕，實行直接支付，恢復複作。

標題圖片：岡山縣岡山市內一家超市中，白米貨架上空空如也（山陽新聞／共同通信Images）

山下一仁 [作者簡介]

佳能全球戰略研究所研究主任、經濟產業研究所首席研究員。生於1955年。1977年進農林省工作。歷任日本駐歐盟使團參贊、農林水產省地域振興科長、農村振興局副局長等。2008年退職。近作有《TPP鬧劇及後臺農協煽動開放門戶之恐怖的遠謀深算》（OKURA NEXT新書，2012年）、《農協的陰謀》（寶島社新書，2011年）、《農業大爆炸的經濟學》（日本經濟新聞出版社，2010年）等。