緬甸的亂與泰國的局

緬甸自2021年2月軍事政變以來，局勢一直動盪不安。去年10月內戰升高，政府軍節節敗退，目前能控制的只有全國21％的領土。12月中，西北若開邦更爆發BBC記者筆下軍事政變以來最血腥的內戰。20日，叛軍宣布攻下邊防警察基地，控制緬甸與孟加拉之間長達270公里的邊界。政府軍手裡僅剩首府實兌孤城一座。

緬甸情勢相當複雜。與政府軍對抗的，有影子政府「全國團結政府」的武裝部隊，也有少數民族自己的武裝力量。這些武裝組織或結盟或相互聲援，但步調未必齊一。因此緬甸會不會因內戰而分裂成另一個巴爾幹半島的焦慮，從來沒有停止過。

緬甸局勢不安，大批難民，包括緬甸族和邊區少數民族就往泰國跑。據估計政變以來有520萬非法移民從緬甸進入泰國。泰國與緬甸有2400公里邊界，緬甸局勢不安第一個衝擊到的就是泰國，所以泰國比其他東協國家更有推動緬甸問題解決的急迫性。

所以日前泰國就針對緬甸問題召開兩個國際會議。一是12月19日的「緬甸鄰國非正式外長會議」，一是20日的「東協成員國非正式磋商」。為什麼是非正式？因為泰國不是東協的輪值主席，為避免其他成員國不滿，所以只能低調稱非正式，也刻意壓低層級到外長級。然低調歸低調，泰國左右搖擺的「竹子外交」特色，在這裡卻展露無遺。因為這兩場會議的基調完全不同。

緬甸政變後，東協對解決緬甸問題達成5點共識，包括各方停火，允許人道援助進入、朝野對話，並讓東協主席的緬甸事務特使進入緬甸與各方會商。但軍政府拒不配合，所以東協的所有活動都不邀請軍政府代表，以示不承認軍政府的正當性。對這5點共識最堅持的，是新加坡等「海洋東南亞」的國家。

泰國是「大陸東南亞」，地理的鄰近性讓她不得不用更務實態度看緬甸問題：若東協對軍政府施壓無效，是否可改弦更張與軍政府接觸，促其改變？所以19日的會議，泰國找來的是寮國、孟加拉、中國、印度還有緬甸。

中國和印度都怕緬甸軍政府萬一垮台，對方勢力會擴大，北京更擔心全國團結政府會引進美國勢力，所以都想維護軍政府不垮。軍政府則帶來選舉的計畫爭取支持，表示自己有還政於民的誠意。其實軍政府只控制全國不到1/4領土，選舉又排除翁山蘇姬他們的全國民主聯盟參加，這樣的選舉沒有正當性，可這卻又是讓軍政府解套的最快方法。

對泰國間接承認軍政府的作法，東協強硬派當然不滿，認為泰國綁架東協。所以泰國第二天又開了東協的會議，宣示東協5點共識的立場不變。泰國做為東協國家，自會繼續對緬施壓。那泰國對緬甸究竟會採取什麼樣的政策？

泰國對緬外交的操盤手是首相貝東塔的爸爸，前首相塔信。塔信想布怎樣的局？東協2025年輪值主席是馬來西亞，安華說要找塔信擔任非正式外交顧問，這包括緬甸問題嗎？美國在這局又是什麼角色？大家都很想知道。（作者為東吳大學政治系教授）