在中國威權陰霾下，台灣新南向政策該如何突圍與《東協印太展望》合作？
文：簡澤偉，目前於民間智庫擔任助理研究員
在2019的第34屆東協峰會上，東協各國通過並發表了《東協印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific 簡稱AOIP），這是東協認知到自身處於各國印太戰略的核心地帶，相較於被動影響，將自己地位設定為促進印太地區合作為原則。主要根據東協幾十年來在發展和形塑東南亞區架構方面的基礎，以及《東協憲章》和其他相關東協文件中所記載的規範和原則，希望由東協主導該地區的發展而發起的機制。
AOIP的核心理念是：
提供指導與該地區合作的前景
幫助促進東協和平、穩定和繁榮的有利環境，共同應對的挑戰，維護基於規則的區域架構，促進更緊密的經濟合作，從而加強信心和信任
加強東協的共同體建設進程，進一步加強現有的主導的機制，例如東亞峰會
落實現有與東協的優先合作領域，包括海洋事務、各領域合作連結、聯合國永續發展目標，以及經濟和其他可能的合作方向。
因此，東協尋求與亞太和印度洋地區的其他區域和次區域的各國，就共同關心的具體領域開展合作，成為一個對話與合作而非對抗的印太地區。
如同在AOIP文件提到該印太展望是為了促進維護和平、自由和繁榮，因此多元主義以及自主性還是該區域對外行動準則。
雖然身處於中美競爭的熱區中心，但對於東協各國來說，「維持現狀」並在中美之間進行合作並穩定區域內的發展會是首要目標。東協以成為 “an honest broker”，並提出和平、安全、穩定及繁榮的主張，在中美陣營之間選邊站會限縮與另一陣營的合作空間，影響區域的安穩。
如我們稱為「新加坡模式」的外交手段。東協國家多半鑒於自身國家擁有主權的自主性（autonomy）而不在兩強選邊站，在東協領域維持「脆弱平衡」（delicate balance）的策略，東協各國的外交策略如同竹子搖擺在兩大國強風之間。
美國的印太戰略也是因應中國的崛起，將中國視為改變國際現狀的競爭對手。但對於期許維持區域現狀的東協各國，卻又同時應對這兩大挑戰-維持區域現狀與中國合作，又同時與美國主導的陣營進行許多小且多邊的合作框架。
儘管國際社會多對中國行徑反感且開始進行合作制衡，不過東協國家與中國有著不可切割的地緣關係，在安全問題尚未大於經濟紅利前，東協國家與中國都處於穩定夥伴關係。
不過，中國不相信平等關係，至少在官方或意識形態方面是如此，他們的世界秩序及其規範是建立在過去天朝思維下。
傳統上，當中國被迫與另一個大國處於從屬甚至平等的地位時，也是因軍事上的弱點，中國會接受但不會滿於現狀，試圖在他們強大到足以扭轉局面時重新確立他們主觀認為的統治地位。當他們實力已無敵手時，世界秩序會重回中國式的支配關係。
因此，東協各國與其他區域外國家的安全合作也間接證實了，中國對東南亞區域安全問題上的威脅。
中國在南海製造的緊張局勢也相當程度挑戰AOIP所提倡的包容性願景，經濟上的包容並不能掩蓋在安全上防禦中國。不過，孤立中國並不是該願景的宗旨，這不但會讓東協現狀失衡而導向讓自己變成印太競爭中的戰略角色而非中介者，這也就是與中國擴張共存所必然面對的問題。
面對逐漸強大的中國，與之合作既是糖衣，也是破壞AOIP原則的毒藥。只要不被干涉到內政，東協十國基本上都不會拒絕與中國在經濟上合作。
雖然很多國家對於中國在南海的擴張或一帶一路的債務陷阱有反對聲音，不過這些都並不會讓區域內國家選擇完全倒向美國陣營。中國也持續與東協各國之間進行高層互訪，在一系列東協會議中商討經貿框架並簽署或聲明多個經濟條約與協定，比如近期的於10月10日共同發表《中國—東盟關於實質性結束中國—東盟自由貿易區3.0版升級談判的聯合聲明》(Joint Statement on The Substantial Conclusion of The ASEAN-China Free Trade Area (ACFTA) 3.0 Upgrade Negotiations)
圖為2023年9月20日，東協十國在印尼北納土納海域進行軍事演習
由此可知，具包容性的區域架構是主動納入區域外國家，尤其是中美兩強，既然無法阻止自身受到國際局勢變化的影響，不如主動尋求多邊合作。
面對中國的擴張，東協在目前的國際秩序下，維持一個極具風險但相對可控的局勢面對中國，不論是相信中國依舊是無辜的巨人，還是認為崛起是必然結果。
東協也多因是現階段相信有美國的牽制，距離中國成為可制定國際秩序的霸權在時間上是未知狀態，以及相信自身能有選擇且還有相當程度的時間，而選擇同時與中國的擴張與區域發展共存。
台灣的新南向政策
東協不只是各國印太戰略的核心區域，擁有超過6.6億的人口與許多經濟快速成長的國家。強化與東南亞各國的外交是區域外國家在外交政策上必然執行的方向。
台灣從過去李前總統時期的南向政策到蔡前總統新南向政策，都在在表示台灣對於東南亞的重視與試圖強化多邊夥伴關係。
隨著中國的強大，台灣要在該區域國家有檯面化且實質的政治關係有諸多障礙，東協在中國的權力陰霾下會更為小心處理對台關係。
儘管如此，這並不阻止台灣推動對東南亞國家的政策計畫，新南向政策推廣至今也邁向9年。台灣透過新南向政策，提早耕耘東南亞和南亞印度等國，並以「以人為本」為核心，用軟實力、人才培育交流、以及公共衛生，做出和不同於只限於與東協國家經貿來往的互動。
新南向政策所追求的亞洲區域認同、人本中心理念，以及建立多邊的夥伴關係連接，都與AOIP的包容性理念與追求合作發展有很大程度的契合。
如各國的印太戰略有其設定的目標與計劃方向，台灣則是可以在過去新南向政策所累積的基礎下，延續並倡議下階段的新南向政策。
新南向政策除了配合政府的「總合外交」理念，東協作為理解自身為印太核心而發表的AOIP，我們也可與美國一樣發表支持AOIP核心理念以及響應該文件倡議的4項優先合作領域，包括海上合作、合作連結、聯合國永續發展目標，以及經濟和其他可能的合作領域。
在經濟的合作上，台灣應該加速供應鏈在東協國家的佈局。台灣不只是要在全球半導體供應鏈上成為關鍵且重要的一環，國內企業布也需瞭解東南亞各國的碳排政策，契合AOIP優先領域的經濟合作以及永續發展目標。
政府可在經濟領域扮演台灣私部門與東協國家的橋樑，指導有興趣南向的企業，讓企業了解東南亞各國的法律變動與減碳的重點範疇，減少台商南向的不確定性風險與提升轉型調適能力。
AOIP文件與新南向政策皆都有提到Public-Private-Partnership（公私合作），由此可見多層次連結夥伴關係的重要性。尤其在公部門合作較受到政治因素阻礙的情況下，公民團體與青年學子的合作顯得更為重要。
公民團體長期在促進台灣與東南亞群體以及跨國交流有相當顯著的成果，不能單只將經貿數字視為目標。尤其在台灣公部門交流較容易受阻的前提下，台灣與東協在民間社會連結上應更須被重視，不論是國際援助、性平、人權、文化藝術都是在讓東協各國經由台灣的NGO團體來重新認識台灣社會，這也都是中國無法抹滅台灣於東南亞存在的重要影響力。
不過。對於推廣台灣青年前進東南亞仍有許多提升的空間。根據教育部統計，相較於新南向國家青年來台留學人數突破7萬多人，台灣留學東協十國的學生在去年的總數只有1000多人，前往西方國家或是日韓留學還是台灣主流。
台灣青年是民間外交中相當重要的一環，除了作為在第一線與當地公民交流的群體外，這些台灣籍留學生都是未來台灣企業前進東協市場的重要拼圖，他們能比其他國人更了解當地文化與社會，也是台灣跨國的協作連結。
積極推廣台灣青年學子前往東協國家留學交流勢在必行，以免政府與企業擴大與東協的合作上，需要花更多時間找尋與培育前往當地的人才。
不論是政府推動多項相關計畫或獎學金，甚至是企業與學校合作推出目標於東協國家台企就業的產學合作，這也都是政府能帶領學校與私部門讓國內青年有新方向，且創造三贏的互助互利成果。
結語
與中國的外交手段多是兼顧棒子與蘿蔔來擴展影響力不同，台灣的外交價值與政策方向反而更貼近AOIP所倡導的包容性，更能創造該文件期待的和平、安全、穩定和繁榮的區域共同體。
然而，就現實面來說，縱使AOIP的宗旨朝向包容且開放的去政治化架構去執行，東協依舊深受中美兩強外交角力的影響。中國在東協區域擴展軍事安全和經濟影響力，在可預見的未來將持續下去。而對於台灣而言，台灣與東協之間也將持續存在中國的干擾與制肘。
近日落幕的美國總統大選，由前總統川普重掌大位，國際格局勢必會重新洗牌。在外交上偏孤立主義且重商的非典型政治人物帶領下，美國又再次重新定位，在國際義務上退一步。尤其川普過去執政期間，時常缺席東協的重大會議，如APEC、東協峰會等。
若美國與東協之間關係將不再如拜登時期熱絡，中國也勢必會在這些灰色地帶放開手來擴展影響力，美中在東南亞的政治、經濟、軍事影響力差異可能將會擴大，東協國家在外交上的脆弱平衡是否會失衡將是值得觀察的重點。
面對新的國際局勢，我國政府也必須重新再定位台灣的國際角色。國際關係將有重大變化的前提下，我們需跳脫過往的思維與策略，以變應萬變。
台灣雖然很難與東協能有全面性的合作框架，更遑論公開的外交互訪，但政府仍須借助私部門與民間力量擴展外交空間，這也是以人為本的新南向政策有持續且加強的必要性。
除了以過往基礎去再努力在東協國家拓展台灣的合作機會，我們也可重新藉由AOIP的4大優先領域，去重新審視未來新南向等外交政策能持續擴展的機會。而且，川普預期再次對中國發動貿易戰，這也會促使台商甚至中商前往東南亞設廠以避開高額關稅，政府也應更快速完成供應鏈佈局計劃。
延伸閱讀
當大麻出現在戲劇中：從泰劇《皇家醫師》與《查農藥師》認識「泰國草藥學」
2024台灣年度藝文展覽回顧：個體到集體、地方到跨國，為台灣藝術發展注入更多實踐與願景
