張競專欄／美軍2024中國軍力報告書 估算防務開支過低？

張競
張競專欄／美軍2024中國軍力報告書　估算防務開支過低？
張競專欄／美軍2024中國軍力報告書 估算防務開支過低？

張競／中華戰略學會資深研究員

12月18日美國國防部對外公布以「涉及中華人民共和國之軍事與安全發展」(Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China)為題，預備向國會提交之2024年度報告書非機密版本；該報告書美國國會最初在2000年通過法案要求國防部提交此份報告時，就明確規範必須提出機密與非機密兩個不同版本。不過迄今為止，美軍從未將任何年度該報告書機密版本解密公開，因此各界亦無從比對其中是否存在差異。

五角大廈向國會提送該份報告，最初所依據法源為美國2000年國防授權法案第1202節(Section 1202 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2000, Public Law 106-65)，以「針對中華人民共和國軍事實力之報告」(Report on Military Power of the People’s Republic of China)為題條款；因此該報告書當時就被媒體與學者專家稱為「中國軍力報告書」(CMPR：China Military Power Repower)；儘管日後美國國會曾修訂法案，更改此份年度報告書名稱，但各界還是使用舊名成習，繼續在多處沿用最初名稱。

後續在美國2008年國防授權法案第1263節(Section 1263 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2008, Public Law 110-118)，以「在年度中國軍力報告書內容納入不對稱作戰實力資訊」(Inclusion of Information on Asymmetric Capabilities in Annual Report on Military Power of the People’s Republic of China)為題條款，首次修訂原始法條條文，並要求該報告涵蓋內容加入「中國不對稱作戰實力發展狀況，其中須包括獲得、發展與部署資訊戰戰力之相關作為」(Developments in China’s asymmetric capabilities, including efforts to acquire, develop, and deploy cyberwarfare capabilities)。

隨後該報告內容與名稱則是依據美國2010年國防授權法案第1246節(Section 1246 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2010, Public Law 111-84)，以「涉及中華人民共和國之軍事與安全發展年度報告」(Annual Report on Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China)為題條款，對該報告架構與內容進行大幅度修訂，甚至將該報告名稱亦改成「涉及中華人民共和國之軍事與安全發展」(Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China)，然後在該名稱後再加上報告提出年度作為區分。

此外依據美國2017年國防授權法案第1271節(Section 1271 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2017, Public Law 114-328)以「涉及中華人民共和國之軍事與安全發展年度報告修訂事項」(Modifications to Annual Report on Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China)為題條款；美國2018年國防授權法案第1261節(Section 1261 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2018, Public Law 115-91)以「涉及中華人民共和國之軍事與安全發展年度報告修訂事項」(Modifications to Annual Report on Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China)為題條款；再加上美國2019年國防授權法案第1260節(Section 1260 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2019, Public Law 115-232)以「涉及中華人民共和國之軍事與安全發展年度報告修訂事項」(Modifications to Annual Report on Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China)為題條款，連續三年針對2000年原始法案條款第(b)段，再度對該報告所須涵蓋內容陸續提出增補與修訂要求。

最後修訂版本則是依據美國2020年國防授權法案第1260節(Section 1260 of the National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020, Public Law 116-92)以「涉及中華人民共和國之軍事與安全發展年度報告修訂事項」(Modifications to Annual Report on Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China)為題條款，對內容、架構與要求送達國會參眾兩院委員會名單，再度進行大幅度修訂。並在原始法案條款第(a)段「國防部長」(the Secretary of Defense)文字後加註「在經與其他適當聯邦部會與機構首長協商後」(in consultation with the heads of other Federal departments and agencies as appropriate)，使該報告獲得表述更為周延之整體國家安全觀點可能性。

經過如此數度修訂，報告架構亦隨修訂內容要求而產生變化，該報告所涵蓋內容，從2000年最初僅在條文第(b)段中列出8條，直到2020年修訂法條在第(b)段擴充到31條之多；更在第(c)段，將該報告所須送達之國會參眾兩院委員會，從原本主管武裝部隊與對外國際關係之委員會，再增列主管情報之相關委員會。

不過儘管在2017年國防授權法案第1271節曾經將該報告提交國會時間，從2000年國防授權法案最初所要求期限自「每年3月1日」(March 1 each year)修訂為「每年1月31日至2021年1月31日止」(January 31 of each year through January 31, 2021)；但在實務運作上，此份年度報告書幾乎年年都會遲交。特別是在新冠疫情爆發後，美國政府行政體系嚴重失序，這份報告美國國防部都是拖到年底才能提交國會，但是從未聽聞五角大廈會因此而受到國會指責。

誠如前述，儘管此份年度報告書內容會逐年修訂更新，但若非依據美國國會通過法案條款要求增列評估分析項目，基本上都會維持既有論述章節與寫作架構。特別是針對中國大陸防務開支，原則上都會列入各年度報告「軍力現代化所涉資源」(Resources for Force Modernization)或是從2020年報告書所改稱「軍力現代化所涉資源與科技」(Resources and Technology for Force Modernization)專章第一節。

不過今年該份年度報告書針對中國大陸防務開支節次所附圖表，卻有很大改變。以往都僅會追溯以往十年中國大陸每年所公佈國防預算官方數值(Official Defense Budget)，然後對比相對年份國內生產毛額成長百分比(GDP Growth)製成對比圖表；但是今年卻結合依據購買力平價(PPP：Purchasing Power Parity)換算所得國防預算官方數值(Official Defense Budget [PPP])，再搭配依據市場匯率(MER：Market Exchange Rates)換算所得防務開支數值(Defense spending [MER])，並且再對比相對年份國內生產毛額成長百分比(GDP Growth)製成對比圖表，而且期程回溯從2000年至2023年。

結果透過如此換算，在圖表上卻產生每年官方預算數字超過防務開支落差現象，假若防務開支遠低於官方預算數字，豈不就會顯現出官方年度預算都會留下結餘現象？儘管在該報告相關章節與段落中，不斷強調中國大陸官方所公佈數字令人存疑，但美國所估算中國大陸防務開支卻遠低於北京所公布官方預算數字，五角大廈實在難以自圓其說。

其實國際社會確實是有智庫與研究機構在估算各國軍費預算與開銷時，會運用前述購買力平價或是市場匯率，透過換算以便相互對比不同國家所公布數值；但真正問題在於購買力平價是依據整個國家躉貨消費結構，找出指標性商品列入換算參考依據，但是整個防務開支消費結構卻與此等指標存在差異性，整個換算過程確實是充滿爭議。

其實國防預算本來就是本有字天書，各國武裝部隊、軍備產業與退撫開支如何計算，在結構面上就存在嚴重差距。而且許多國家將兼任司法職責之準軍事武力運作經費列入其他部會預算帳目，或是利用其他部會或是地方政府預算補貼軍事建設，甚至將軍職退役人員待遇列入其他部會預算，這就會讓不同國家國防預算與軍費開支本來就很難相互比較。美國國防部年度中國軍力報告書雖然增加此份附圖所涵蓋內容，但卻無法讓其論述更加明確與可信度得以提升。

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