拜登的核心中國政策遺產-全面重啟“經濟戰爭”
華盛頓 —
不到一個月後就將卸任的拜登(Joe Biden)政府12月23日公佈了針對中國在半導體供應鏈中“不公平貿易行為”的301條款調查。調查結果可能引發對中國傳統芯片以及含有這些芯片的產品徵收更高的關稅。屆時，當選總統特朗普(Donald Trump)將決定如何處置這項調查結果。
“特朗普的許多顧問似乎也都認同中國傳統芯片片生產帶來的挑戰，但政府和芯片行業的一些人猜測，特朗普可能會將關稅視為在貿易談判中使用的談判籌碼，這是他在第一個任期內經常採取的策略，”《紐約時報》報導。
此舉是拜登在任期的最後幾週針對中國採取的一系列行動中的最新舉措，包括-
12月2日宣佈限制向中國出售尖端半導體製造設備和高頻寬電腦記憶體。美國資訊科技與創新基金會全球創新政策副總裁 Stephen Ezell對美國之音說，新的制裁可能會真正損害中國打造世界級國內芯片製造業的努力。
12月13日大幅提升對來自中國的太陽能矽晶圓、多晶矽和鎢產品的進口關稅。此舉旨在保護美國本國的清潔能源產業不受中國產品的衝擊。
此外，多家美國傳媒較早前報導稱，美國商務部預計很快就會宣佈拜登任內的最後一輪出口限制，將針對特定地區設定先進人工智能芯片的銷售上限，從而限制中國“繞道”獲取這些芯片的能力。拜登政府的知情官員對傳媒表示，這項名為《人工智能擴散出口管制框架》(Export Control Framework for AI Diffusion)的規定目前仍在討論中。
“臨別時甩下的一顆手榴彈” — 奧爾布賴特石橋集團(Albright Stone Group)負責中國與技術政策的合夥人保羅·特廖洛(Paul Triolo)援引一名拜登政府官員的話如此形容拜登12月2日的舉措。特廖洛在《連線中國》(The Wire China)的文章中寫道，該舉措標誌著美中技術競爭的重大升級，也是美國政府試圖遏制中國發展自主先進半導體節點製造能力的一項重要措施。
自2021年上任以來，拜登的中國政策在全球經濟和地緣政治領域引發深遠的影響。在其任內，美國與中國的關係經歷了從競爭到對抗的幾次轉變。
在刊於彭博社的專欄文章中，美國約翰霍普金斯大學國際事務教授哈爾‧布蘭茲(Hal Brands)認為，“拜登外交政策最深遠的影響在於塑造了一個新的經濟戰爭時代，這一趨勢可能在未來幾年內愈演愈烈。”
經濟戰爭復興
“歷史將記載，美中科技戰真正拉開序幕是在2022年10月，”布蘭茲寫道。這也是許多美中關係專家的共識。 “正是在那時，拜登推出了影響深遠的出口管制措施，這些措施利用了美元在全球金融中的主導地位，以及美國在特定供應鏈(高端半導體設計)中的關鍵角色，限制中國獲取推動經濟和軍事創新的先進芯片。”
特朗普曾在第一個任期內利用這些工具打擊一家中國企業 - 華為。拜登則是將這項打擊範圍擴大，直接針對中國整個高科技產業。
經濟制裁目標的策略性轉變
運用美國的不對稱經濟優勢向對手和敵人施加經濟制裁不是拜登的發明，但在他任內，經濟制裁的目的從改變對手的立場轉變為削弱對手的能力。
“長期消耗正在取代直接脅迫，”布蘭茲觀察。
在過去幾十年中，美國政府將經濟制裁作為迫使對手改變行為的工具：例如在奧巴馬政府期間，美國試圖說服伊朗談判核協議。例如特朗普在第一任期內對中國加徵的關稅，也是為了改變北京違反世界貿易規則的發展和貿易方式。
但拜登任內對中國發起的一系列經濟制裁措施更突顯了削弱對手的實際效應。
不管是2022年10月對中國實施的半導體出口限制，還是2023年8月限制美國對中國高科技領域投資，拜登政府並未向北京提出任何能讓美國取消這些制裁的具體要求。
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“這是因為這些制裁具有戰略性，而非交易性：其核心目標是遏制中國在經濟和軍事關鍵領域的創新能力，”布蘭茲寫道。
“拜登政府將中國的自主創新能力視為一種內在的國家安全威脅…這比我們以往的任何立場都更躍進了一大步，”特朗普第一任期時的白宮國家經濟委員會副主任和貿易談判代表克里特威廉斯(Clete Willems)就次舉措向美國政治新聞網站Politico表示。
拜登的國家安全顧問傑克·沙利文(Jake Sullivan)他2022年9月的一次演講中表示，過去的美國政策試圖通過“動態調整”的方法維持“相對優勢”，即“我們只需保持領先(對手)幾代即可”。
“但這已不再是我們今天所處的戰略環境，”沙利文表示。 “鑑於某些技術(如先進的邏輯芯片和存儲芯片)的基礎性地位，我們必須盡可能保持更大的領先優勢。”
沙利文的那次演講也折射出美國政府在看待中國經濟成長和科技發展議題上的基本思維方式已發生重大轉變。
不過脅迫性的制裁措施也仍在使用。例如自俄羅斯在2022年2月入侵烏克蘭以來，拜登政府多次就中國對俄羅斯的關鍵援助發起制裁。 “但由於美國可能無法從根本上改變對手的行為，將其置於落後狀態或許已是最好的結果，”布蘭茲認為。
Politico的報導稱，這一用於削弱對手的新戰略在拜登政府內部被稱為“保護(protect)議程”，與其通過聯邦政府推動提升美國競爭力的“振興(promote)議程”相對應。
制裁對手及振興國內聯動
拜登在2022年8月簽署了《芯片與科學法案》(CHIPS and Science Act)，承諾在未來五年內為美國半導體產業提供約527億美元的補貼和25%的投資稅收抵免，旨在提升美國在全球半導體製造領域的競爭力，減少對外國尤其是中國供應鏈的依賴。
同月，拜登又簽署了《通膨削減法案》(Inflation Reduction Act)，投資3,690億美元用於氣候變遷和新能源項目，旨在促進美國清潔能源技術的發展，讓美國在向再生能源過渡的過程中減少對中國清潔能源供應鏈的依賴。
布蘭茲舉例稱，拜登對中國製造的電動車加徵關稅，同時透過補貼扶持美國本土電動車產業，這兩者可謂“一枚硬幣的兩面”。
華盛頓智庫大西洋理事會稱這些法案是“經過協調的政策，以引導公共和私人資本投向振興國內製造業，並優先發展與中國競爭所需的關鍵技術。” 該智庫稱此是“拜登政府影響力最持久的遺產之一”。
聯合盟友發動制裁，但挑戰重重
拜登政府同時試圖透過“友岸外包”等供應鏈多樣化措施減少對中國的依賴，以及與日本和荷蘭等盟友聯手限制先進芯片製造設備出口中國。
“美國確實擁有無與倫比的能力來擠壓競爭對手，但要想讓經濟戰爭取得成效，仍需要爭取盟友的合作，”布蘭茲寫道，“美國透過這些措施阻止競爭對手掌控關鍵供應鏈，只能暫時延緩問題的發展，除非能同時在國內及更廣泛的民主國家中推行更積極的政策議程。”
但是，《通膨削減法案》等帶有保護主義色彩的政策也往往會惹惱美國的盟友。歐盟認為，拜登重建美國製造業有時以犧牲歐洲利益為代價，使合作變得更加困難。
例如，美國是德國汽車出口的主要市場，但在《通膨削減法案》對最終在北美組裝的電動車給予7,500美元補貼，打擊了德國汽車在美國市場的競爭力。該法案對綠色技術投資給予的優惠政策也讓相關投資開始從歐洲這片綠色技術勝地流向美國。
此外，美國盟友在出口管制上也不一定與美國同一步調。
“儘管美國行業領袖和前商務部官員頻繁強調出口管制需要多邊合作才能取得效果，但拜登政府的做法是先發布管制措施，然後再試圖讓盟友在事後跟進，” 特廖洛寫道。 “儘管日本和荷蘭在某些方面努力與美國的管控措施保持一致，但它們並不完全認同拜登政府關於人工智能模型的國家安全擔憂，並傾向於傾聽那些受美國域外管控影響較大的本國主要企業的意見。”
特廖洛認為，這些措施可能會使美國企業處於劣勢，因為美國盟友不願意實施或維持這類管制措施。同時，這種做法也會激怒盟友，他們覺得在規則制定過程中未被充分諮詢。更重要的是，這些措施也可能鼓勵一些跨國公司逐漸將美國技術從其供應鏈中剔除，以規避域外管控的限制 -美國商務部工業與安全事務副部長艾倫·埃斯特維茲(Alan Estevez)也曾向《紐約時報》表達過這點擔憂。
Politico的報導指出，自俄羅斯入侵烏克蘭以來，歐洲對克里姆林宮能源的依賴成了一個嚴峻的警示：如果普京能夠透過天然氣供應脅迫歐洲，那麼中國憑藉其在其他關鍵領域更廣泛的主導地位，又可能做些什麼？
“我們對歐洲人說：如果你們認為依賴俄羅斯能源是危險的，那就想像一下長期以來在數位領域依賴中國的後果吧 -從硬體層面到包括TikTok在內的應用程式層面，” 前白宮國家安全委員會中國事務主任麗莎‧托賓(Liza Tobin)對Politico表示。
局限與挑戰：中國防守、模仿並反擊
在美國一波又一波的經濟戰彈藥轟炸下，中國也不斷努力保護自己免受外部經濟壓力影響，同時也在建構自己的經濟「武器庫」。
“北京正在囤積燃料、食品和其他在危機中可能被切斷供應的商品；它正在建立一個繞過西方主導的SWIFT支付系統，並致力於實現技術自給自足，以削弱美國出口管制的影響。同時，由中國、俄羅斯、伊朗和北韓組成的‘專制四國集團’正在發展地理上受保護的貿易路線，以促進超越美國控制範圍的歐亞經濟聯盟的形成，” 布蘭茲寫道。
但中國的回應也不僅是防守。近年來，北京對美國盟友中那些“不聽話”的國家頻頻進行經濟脅迫，透過限制貿易和旅遊往來施壓。中國也多次宣布了各種關鍵礦物的出口限制。
“如今，中國正在組建更大規模的出口管制、資產凍結、金融限制等經濟工具，與美國使用的手段頗為相似，目的在於威懾外國制裁的實施，或者對敵人發起'攻勢'，”布蘭茲指出。
隨著芯片、量子運算、人工智能、先進機器人技術、合成生物學等高新技術逐漸成為塑造全球經濟的核心領域，這些領域的爭霸戰正如火如荼地展開。 “儘管拜登團隊一再宣稱其正在推行‘小院高牆’戰略以保護美國的技術優勢，但這個‘院子’卻在不斷擴大，”布蘭茲寫道。
他認為，經濟戰爭的新時代才剛開始。
地緣競爭：組成國際聯盟，對華多面施壓
為遏制中國在亞太地區的擴張，拜登在任內展開了一系列密集的盟友外交行動。透過重建跨大西洋和印太地區的盟友關係，拜登加強了對中國戰略的包圍。
他創建了AUKUS，強化了美國、英國和澳大利亞三方之間的戰略合作，尤其是在核潛艇技術共享和人工智能等尖端領域，為遏制中國在印太地區的軍事和技術優勢提供支撐。
他加強了“四方安全對話”(QUAD)的合作力度，將其升級為定期的領導人高峰會。透過加強與日本、澳大利亞和印度的夥伴關係，拜登以多邊機制強化了對中國在印太地區影響力的戰略牽制。
他重新拉攏菲律賓，鞏固與馬尼拉的同盟關係，協助其應對中國在南海的侵略行為。菲律賓允許美國在其北部島嶼建造軍事基地，這些基地在中國武力入侵台灣的情況下將扮演重要角色。
他透過邀請印度總理莫迪訪美並簽署多項合作協議，加強美印在經濟和安全領域的戰略夥伴關係，共同應對中國的區域影響力。
新型經濟框架的構建
拜登在任內著手建立一個以市場為導向的國家聯盟，共同對抗並反擊北京的經濟行為。這個想法體現在“印太經濟框架”(IPEF)的啟動、《美台21世紀貿易倡議》的簽訂，以及在西半球發起的“美洲經濟繁榮夥伴關係”等經濟倡議。
除了亞太地區，拜登也加強了與非洲和拉丁美洲的聯繫。他透過國際開發融資公司提供替代性基礎設施投資，減少發展中國家對中國“一帶一路”倡議的依賴。
台灣
拜登政府透過加強對台軍售、增加區域的軍事存在和深化與台灣的非官方關係，展現對台灣安全的明確支持。他也多次在公開場合表示，如果台灣遭中國武力入侵，美國有義務保衛台灣。這一表態被批評者解讀為超越了美國在台海問題上傳統的“戰略模糊”政策，增加北京過激反應的風險，支持者視此為美國對台灣安全的更堅定支持。
拜登也透過外交管道積極爭取亞太和歐洲盟友對台灣的支持，將台灣問題提升為國際社會關注的焦點。
拜登在12月21日批准向台灣提供價值高達5.71億美元的國防物資、服務以及軍事教育與訓練。此外，美國國防部在12月20日表示，已批准價值2.95億美元的對台軍售。這筆價值5.71億美元的軍事援助是繼拜登今年9月底批准了價值5.67億美元的援助之後追加的。今年10月，美國批准向台灣出售價值20億美元的武器，其中包括首次交付的先進地對空導彈防禦系統。
